【요 지】
▣  적법요건 충족 여부에 대한 판단
1.  이 사건 각 고시 중 각 월 환산액 부분(소극)
2018년 적용 최저임금 고시 중 “월 환산액 1,573,770원: 주 소정근로 40시간을 근무할 경우, 월 환산 기준시간 수 209시간(주당 유급주휴 8시간 포함) 기준” 부분 및 2019년 적용 최저임금 고시 중 “월 환산액 1,745,150원: 주 소정근로 40시간을 근무할 경우, 월 환산 기준시간 수 209시간(주당 유급주휴 8시간 포함) 기준” 부분(이하 ‘각 월 환산액 부분’이라 한다)은 시간을 단위로 정해진 각 해당 연도 최저임금액에 법정근로시간과 유급으로 처리되는 주휴시간을 합한 근로시간 수를 곱하여 산정한 것으로 최저임금위원회 및 피청구인의 행정해석 내지 행정지침에 불과할 뿐 국민이나 법원을 구속하는 법규적 효력을 가진 것으로 볼 수 없다.
따라서 이 사건 각 고시의 각 월 환산액 부분은 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 것이 아니므로 헌법소원의 대상이 되는 ‘공권력의 행사’에 해당하지 아니하여 이 부분에 대한 심판청구는 부적법하다.
2.  이 사건 각 고시 중 각 월 환산액을 제외한 부분(적극)
이 사건 각 고시 중 각 월 환산액을 제외한 부분(이하에서는 ‘각 최저임금 고시 부분’이라 한다)은 최저임금법 제8조제1항에 따라 고용노동부장관이 2018년 및 2019년에 적용할 최저임금액을 정한 것이다. 각 최저임금 고시 부분의 처분성을 인정하여 행정소송법에 의한 행정소송 등 다른 권리구제절차를 허용할 수 있는지 여부가 객관적으로 불확실하고, 각 최저임금 고시 부분에 대하여 법원이 항고소송의 대상으로 인정한 적도 없으므로, 청구인들에게 항고소송에 의한 권리구제절차를 거치도록 요구하거나 기대할 수 없다고 할 것이다.
따라서 이 사건 헌법소원심판청구 중 각 최저임금 고시 부분에 대한 심판청구는 보충성의 예외로서 적법한 청구로 인정된다.

▣  각 최저임금 고시 부분의 기본권 침해 여부에 대한 판단(소극)
1.  계약의 자유 및 기업의 자유 침해 여부(소극)
각 최저임금 고시 부분은 최저임금제도의 입법목적을 달성하기 위하여 모든 산업에 적용될 최저임금의 시간당 액수를 정한 것으로 이는 임금의 최저수준 보장을 위한 유효하고도 적합한 수단이다.
2018년 적용 최저임금 및 2019년 적용 최저임금은 예년의 최저임금 인상률과 비교하여 그 인상폭이 큰 측면이 있다.
그러나 다음에서 살펴보는 사정들에 비추어 보면, 각 최저임금 고시 부분이 입법형성의 재량의 범위를 넘어 명백히 불합리하게 설정된 것이라고 할 수 없다.
각 다음 연도의 최저임금액은 고용노동부장관으로부터 최저임금에 관한 심의요청을 받은 최저임금위원회가 전원회의에서 의결하는데, 전원회의는 근로자와 사용자를 비롯한 사회 각계각층의 의견을 수렴하여 반영할 수 있도록 구성되어 있고(최저임금법 제14조), 최저임금위원회의 각 연도별 최저임금액 의결과정에 비추어 보면, 각 최저임금의 심의 및 의결 과정에서 근로자측과 사용자측의 의견이 반영되고 최저임금액의 결정을 위한 구체적인 논의가 있었음을 알 수 있다.
최저임금위원회의 2018년 및 2019년 최저임금 심의 당시 주요 노동·경제 지표에 대하여 조사와 검토가 이루어졌고, 전체 비혼 단신근로자의 월평균 실태생계비, 시간당 노동생산성, 경제성장률 등 주요 노동·경제 지표의 추이와 통상임금 평균값 대비 최저임금 시간급의 상대적 수준 등에 비추어보더라도 각 최저임금 고시 부분에 따른 2018년 및 2019년 최저임금액이 현저히 합리성을 결여하여 입법형성의 자유를 벗어나는 것이라고 하기 어렵다.
최저임금위원회는 2018년 적용 최저임금에 관한 심의 당시 최저임금의 업종별 구분적용과 지역별 구분적용 여부에 관하여도 논의하여 그 구분적용에 반대하는 의결을 하였고, 2019년 적용 최저임금에 관하여 심의를 하면서도 최저임금의 사업별 구분적용안에 대해 논의하여 사업별 구분적용에 반대하는 의결을 하였다. 최저임금위원회의 논의 과정 및 정책결정 근거 등을 종합적으로 고려할 때 위와 같은 판단은 존중될 필요가 있으며, 각 최저임금 고시 부분이 2018년 및 2019년 최저임금을 사업의 종류별, 지역별 구분 없이 전국 전 사업장에 동일하게 적용하게 하였더라도 이 역시 명백히 불합리하다고 할 수는 없다.
각 최저임금 고시 부분에 의한 계약의 자유와 기업의 자유에 대한 제한은 현실적인 것이고 그 정도 역시 결코 적다고 할 수는 없다. 특히 중소기업이나 소상공인 중 열악한 상황에 처해있는 사업자들은 그 부담정도가 상당히 클 것으로 보인다. 그러나 각 최저임금 고시 부분으로 달성하려는 공익은 열악한 근로조건 아래 놓여 있는 저임금 근로자들의 임금에 일부나마 안정성을 부여하는 것으로서 근로자들의 인간다운 생활을 보장하고 나아가 이를 통해 노동력의 질적 향상을 꾀하기 위한 것으로서 제한되는 사익에 비하여 그 중대성이 덜하다고 볼 수는 없다. 또한 청구인들의 기본권 제한은 정부의 소상공인·자영업자 지원 대책을 통해 어느 정도 완화될 것으로 보인다. 주요 노동 경제지표의 개선 등 효과는 보다 장기적으로 검증되어야 할 문제이나, 이러한 정책효과에 관한 입법자의 판단은 존중될 필요가 있다. 이를 종합하면 이 사건 최저임금 고시에 의하여 제한되는 사익보다 달성되는 공익이 적다고 보기 어렵다
따라서 각 최저임금 고시 부분이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 계약의 자유와 기업의 자유를 침해하였다고 할 수 없다.
2.  청구인들의 재산권 침해 주장에 관한 판단
청구인들은 각 최저임금 고시 부분이 청구인들과 같은 중소상공인들로 하여금 임금을 대폭 인상토록 강제함으로써 청구인들의 재산권을 침해한다고 주장한다.
헌법상 보장된 재산권은 원래 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적인 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적인 권리이므로 구체적 권리가 아닌 영리획득의 단순한 기회나 기업활동의 사실적·법적 여건은 기업에게는 중요한 의미를 갖는다고 하더라도 재산권 보장의 대상이 아니다(헌재 2005.11.24. 2004헌마536).
각 최저임금 고시 부분은 사용자가 최저임금의 적용을 받는 근로자에게 지급하여야 할 임금의 최저액을 정한 것으로 청구인들이 이로 인하여 계약의 자유와 기업의 자유를 제한 받는 결과 근로자에게 지급하여야 할 임금이 늘어나거나 생산성 저하, 이윤 감소 등 불이익을 겪을 우려가 있거나, 그 밖에 사업상 어려움이 발생할 수 있다고 하더라도 이는 기업활동의 사실적·법적 여건에 관한 것으로 재산권 침해는 문제되지 않는다.
따라서 청구인들의 위 주장은 이유 없다.
3.  청구인들의 헌법상 경제질서 위배 주장에 관한 판단
청구인들은, 각 최저임금 고시 부분이 자유주의적 경제질서를 규정한 헌법 제119조제1항에 위배되고, 국가의 중소기업 보호·육성 의무를 규정한 헌법 제123조제3항에 위배되며, 국가의 사영기업의 통제·관리의 금지를 규정한 헌법 제126조에도 위배된다고 주장한다.
헌법 제119조제1항은 대한민국의 경제질서에 관하여, 제123조제3항은 국가의 중소기업 보호·육성 의무에 관하여 규정한 조항이고, 제126조는 사영기업의 국·공유화에 대한 제한을 규정한 조항으로서 경제질서에 관한 헌법상의 원리나 제도를 규정한 조항들이다. 헌법재판소법 제68조제1항에 의한 헌법소원에 있어서 헌법상의 원리나 헌법상 보장된 제도의 내용이 침해되었다는 사정만으로 바로 청구인들의 기본권이 직접 현실적으로 침해된 것이라고 할 수 없으며, 이 사건 법률조항이 헌법 제119조를 비롯한 헌법상 경제질서에 관한 원리나 제도에 위반되지 않는다는 것은 위에서 본 청구인들의 계약의 자유와 기업의 자유 침해 여부에 대한 판단을 통해 이미 밝혀졌다고 할 것이다(헌재 2008.7.31. 2006헌마400).
따라서 청구인들의 위 주장 역시 이유 없다.

▣  재판관 이선애, 이종석, 이영진의 법정의견에 대한 보충의견
최저임금액 결정에 있어서 결정기준의 구체적인 계측방법 내지 통계자료 등을 제도적으로 구비하여 주요 경제지표와 현실에 대한 객관적 분석을 한 기초 위에서 투명하고 공개적인 논의가 절차적으로 보장되어야 하고, 이를 통해 기업의 예측가능성이 담보됨과 동시에 기업과 근로자의 이해관계가 세밀하게 조정되는 과정을 거치는 것이 필요하다.
최저임금위원회의 구성에 있어서 소상공인·자영업자 등은 고용구조에서 차지하는 비중에 비추어볼 때 의미 있는 참여를 보장받지 못하고 과소대표될 가능성이 있으므로 이에 대한 배려가 필요하다. 또한 공익위원은 경제현실에 대한 분석과 장기적 전망 등에 전문성을 갖추고 최저임금제도의 목적과 취지에 부합하는 결정을 할 수 있는 중립적인 위원의 위촉이 요청된다. 최저임금의 결정과정과 최저임금 결정의 근거와 이유가 명확하게 공개되고 제시될 수 있도록 관련제도를 보완할 필요도 있을 것이다. 프랑스의 근로자 구매력 상승률을 반영하는 방식, 캐나다의 최저임금률을 소비자 물가지수로 측정되는 물가상승률과 연동되도록 하는 방식 등 일정한 객관적 경제지표를 바탕으로 최저임금을 결정하는 방안도 참조할 수 있을 것이다.
최저임금액 결정을 함에 있어 각종 경제지표를 심의과정에 현출하였다는 사정만으로는 부족하고, 최저임금액 결정의 구체적인 근거와 이유로서 어떠한 경제지표를 어떻게 얼마나 반영하였는지 여부와 신뢰할 수 있는 관련 통계가 작성 및 제출되어 분석 및 활용되었는지 여부 등이 합리적으로 검증될 수 있어야 할 것이다.
업종이나 지역, 근로자의 숙련도 등을 전혀 고려하지 않고 일률적으로 최저임금액을 정한 이 사건 최저임금 고시 부분이 현저히 불합리한 것은 아니라고 할지라도 가장 적절한 방식을 채택하고 있다고도 보기 어렵다. 외국의 경우, 영국이 연령별로, 일본이 지역별·산업별로, 호주가 연령별·업종별·숙련도별로 최저임금의 차등적용이 가능하게 하고 있다. 우리나라의 경우도 향후 다양한 방식의 이해관계 조정을 검토할 필요가 있다.
최저임금의 급격한 인상이 고용이나 경제상황에 미칠 수 있는 긍정적·부정적 영향은 주의 깊게, 또한 균형 있게 검토되어야 한다. 최저임금제도의 목적을 어느 정도 달성할 수 있는가는 최저임금액의 결정이 얼마나 합리적으로 이루어지는가에 달려 있으며, 경제상황에 맞게 기업자의 근로자의 상반되는 이해관계를 조화롭게 조정하는 지혜로운 시행이 필요하다.

▣  재판관 이은애, 문형배, 이미선의 각 최저임금 고시 부분에 대한 반대의견
고시의 법적 성질은 일률적으로 판단될 것이 아니라 고시에 담겨진 내용에 따라 구체적인 경우마다 달리 결정된다. 즉, 고시가 일반적·추상적 성격을 가질 때에는 법규명령 또는 행정규칙에 해당하지만, 고시가 구체적인 규율의 성격을 갖는다면 행정처분에 해당한다.
최저임금법을 비롯한 관련 규정을 살펴보아도 각 최저임금 고시 부분에 따라 근로자를 고용한 사업장의 사용자를 개별적·구체적으로 규율하기 위하여 매개가 예정된 집행행위를 찾기 어렵다. 한편 최저임금법은 제6조제1항에서 사용자는 최저임금법의 적용을 받는 근로자에게 최저임금액 이상의 임금을 지급하여야 한다고 규정하면서, 제3항에서 최저임금의 적용을 받는 근로자와 사용자 사이의 근로계약 중 최저임금액에 미치지 못하는 금액을 임금으로 정한 부분은 무효로 하며, 이 경우 무효로 된 부분은 이 법으로 정한 최저임금액과 동일한 임금을 지급하기로 한 것으로 본다고 규정하고 있다. 제28조제1항에서는 제6조제1항 또는 제2항을 위반하여 최저임금액보다 적은 임금을 지급하거나 최저임금을 이유로 종전의 임금을 낮춘 자는 3년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있다. 위와 같은 각 최저임금 고시 부분의 내용 및 최저임금법에 따른 효력, 그 위반 시 따르는 형사처벌 등을 고려할 때, 각 최저임금 고시 부분은 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 직접 사용자와 근로자 사이의 임금지급에 관한 구체적인 권리·의무나 법률관계를 규율한다고 봄이 상당하다.
청구인들은 이 사건 각 최저임금 고시 부분에 대하여 법원에 무효확인 등의 소송을 제기하여 구제절차를 밟을 수 있음에도 이를 거치지 않고 이 사건 심판청구를 하였으므로, 이 사건 각 최저임금 고시 부분에 대한 심판청구는 헌법소원의 보충성 요건을 충족하지 못하여 부적법하다.