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- 공무상 질병휴직 기간 3년을 전부 사용하였더라도 새 질병이 발생하였다면 별도의 공무상 질병휴직을 받을 수 있다
- [2025.02.27, 서울행법 2024구합50476]
- ◈ 서울행정법원 2025.2.27. 선고 2024구합50476 판결 [공무상 질병휴직 변경신청 거부처분 취소의 소] ◈
* 서울행정법원 제7부 판결
* 사 건 : 2024구합50476 공무상 질병휴직 변경신청 거부처분 취소의 소
* 원 고 : A
* 피 고 : 1. 전북특별자치도교육감
2. 교원소청심사위원회
* 변론종결 : 2024.10.31.
* 판결선고 : 2025.02.27.
【주 문】 1. 이 사건 소 중 피고 전북특별자치도교육감의 2021.12.31.자 공무상 질병휴직 변경신청 거부처분 취소 청구 부분을 각하한다.
2. 피고 전북특별자치도교육감이 원고에게 2023.7.17. 한 공무상 질병휴직 변경 신청 거부처분과 2023.8.24. 한 질병휴직 연장 신청 거부처분을 각 취소한다.
3. 원고의 피고 전북특별자치도교육감에 대한 주위적 청구와 피고 교원소청심사위원회에 대한 주위적 청구 및 예비적 청구를 각 기각한다.
4. 소송비용 중 원고와 피고 전북특별자치도교육감 사이에 생긴 부분의 1/2은 원고가, 나머지는 피고 전북특별자치도교육감이 각 부담하고, 원고와 피고 교원소청심사위원회 사이에 생긴 부분은 원고가 부담한다.
【청구취지】 주위적으로, 피고 전북특별자치도교육감(이하 ‘피고 교육감’이라 한다)이 원고에게 한 2021.12.31.자 공무상 질병휴직 변경 신청 거부처분, 2023.7.17.자 공무상 질병휴직 변경 신청 거부처분, 2023.8.24.자 질병휴직 연장 신청 거부처분 및 피고 교원소청심사위원회(이하 ‘피고 위원회’라 한다)가 2023.11.22. 원고와 피고 교육감 사이의 2023-484 공무상 질병휴직으로 변경요청 불허처분 등 취소 청구 사건에 관하여 한 결정 중 각하 결정은 전부 무효임을 확인한다.
예비적으로, 주문 제2항 및 피고 교육감이 원고에게 한 2021.12.31.자 공무상 질병휴직 변경 신청 거부처분과 피고 위원회가 2023.11.22. 원고와 피고 교육감 사이의 2023-484 공무상 질병휴직으로 변경 요청 불허처분 등 취소 청구 사건에 관하여 한 결정 중 각하 결정을 전부 취소한다.
【이 유】 1. 처분의 경위
가. 원고의 공무상 부상과 요양
1) 원고는 1997.*.**. 중등교사로 임용되어 근무하던 중 2015.9.7. 퇴근길에 교통사고(이하 ‘이 사건 교통사고’라 한다)를 당하여 여러 부위의 염좌 및 긴장, 외상 후 스트레스 장애 등의 부상을 입었다.
2) 원고는 이 사건 교통사고로 인한 외상 후 스트레스 장애 등 질환으로 2015.9.7.부터 2018.12.31.까지 공무상 요양승인을 받았다.
나. 공무상 요양기간 연장 및 추가상병 승인
1) 원고는 외상 후 스트레스 장애에 대한 추가 치료를 위하여 공무상 요양기간 연장을 신청하였으나, 공무원연금공단은 2018.12.21. 치료기간이 종료하였다는 이유로 원고의 신청을 불승인하였다.
2) 원고는 2019.3.18. B병원에서 여러 부위의 섬유근육통 증후군(Fibromyalgia, multiple, 이하 ‘섬유근육통’이라 한다) 진단을 받고 이를 근거로 공무상 추가상병 승인을 신청하였으나, 인사혁신처장은 2019.8.2. 기존 승인상병이 섬유근육통의 원인이 아니라는 이유로 원고의 신청을 불승인하였다.
3) 이에 원고는 공무원연금공단과 인사혁신처장의 위 각 불승인처분의 취소를 구하는 소를 제기하였다(서울행정법원 2019구단*****).
4) 위 소송에서 내려진 조정권고 결정에 따라 공무원연금공단과 인사혁신처장은 2021.3.5. 원고의 공무상 요양기간 연장(2019.1.1. ~ 2019.6.13.)을 승인하고, 섬유근육통을 추가상병으로 승인하는(요양기간 2019.1.1. ~ 2019.12.31.) 재처분을 하였다.
5) 이후 공무원연금공단은 수차례에 걸쳐 외상 후 스트레스 장애에 대한 공무상 요양기간을 2024.3.14.까지, 섬유근육통에 대한 공무상 요양기간을 2023.11.9.까지 연장하였다.
다. 원고의 휴직과 변경·연장신청 및 피고 교육감의 거부처분
1) 원고는 이 사건 교통사고로 인한 외상 후 스트레스 장애 등으로 3년 동안(2016.5.30. ~ 2018.12.31., 2019.3.4. ~ 2019.8.1.) 공무상 질병휴직을 하였다.
2) 원고는 이후 섬유근육통으로 1년 6개월 동안(2020.3.1. ~ 2021.8.31.) 질병휴직(이하 ‘제1 질병휴직’이라 한다)을 하였는데, 2021.3.5. 섬유근육통이 추가상병으로 승인되자 2021.12.23. 피고 교육감에게 제1 질병휴직을 공무상 질병휴직으로 변경해 줄 것을 신청하였다. 그런데 피고 교육감은 2021.12.31. 원고의 신청을 거부하였다(이하 ‘제1 거부처분’이라 한다).
3) 그 이후에 원고는 외상 후 스트레스 장애 재발로 또 다시 4개월 1일 동안(2023.4.30. ~ 2023.8.31.) 질병휴직(이하 ‘제2 질병휴직’이라 한다)을 하였는데, 2023.6.16. 공무상 요양기간 연장이 승인되자 이를 근거로 2023.6.29. 피고 교육감에게 제2 질병휴직을 공무상 질병휴직으로 변경해줄 것을 신청하였다. 이번에도 피고 교육감은 2023.7.17. 원고의 신청을 거부하였다(이하 ‘제2 거부처분’이라 한다).
4) 원고는 2023.8.10. 피고 교육감에게 제2 질병휴직을 2023.9.1.부터 2024.2.29.까지 연장해줄 것을 신청하였으나, 피고 교육감은 2023.8.24. 원고의 신청을 전부 거부하였다가 다음 날인 2023.8.25. 제2 질병휴직을 2023.10.30.까지만 연장하였다. 결국 피고 교육감의 2023.8.24.자 거부처분 중 2023.9.1.부터 2023.10.30.까지 부분은 직권으로 취소되었고, 2023.10.31.부터 2024.2.29.까지 연장 신청에 대한 거부처분만 남게 되었다(이하 ‘제3 거부처분’이라 한다).
5) 원고의 외상 후 스트레스 장애와 섬유근육통으로 인한 공무상 요양기간 및 휴직기간은 아래 표 기재와 같다. <표 생략>
라. 원고의 소청심사청구 및 피고 위원회의 재결
1) 원고는 2023.8.9. 피고 위원회에 제1 내지 3 거부처분의 취소를 구하는 소청심사를 청구하였다.
2) 피고 위원회는 2023.11.22. 제1 거부처분에 관한 취소 청구는 제소기간이 도과하였음을 이유로 각하하고(이하 ‘이 사건 각하재결’이라 한다), 제2, 3 거부처분에 관한 취소 청구는 기각하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4 내지 10, 17, 18호증, 을가 제2 내지 4호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다. <별지 생략>
3. 피고 교육감의 제1 내지 3 거부처분의 위법 여부
이하에서는 원고의 주위적·예비적 청구를 함께 살핀다.
가. 교육공무원의 공무상 질병휴직 및 질병휴직에 관한 규정 내용
1) 적용 법령
교육공무원법은 교육공무원에게 적용할 국가공무원법 및 지방공무원법에 대한 특례를 정함을 목적으로 하는바(교육공무원법 제1조), 중등교사인 원고의 휴직 등 임용에 관한 사항은 교육공무원법, 교육공무원임용령을 우선 적용하되, 위 법령에 특별한 규정이 없는 경우 국가공무원법과 공무원임용령, 공무원 임용규칙이 적용된다.
2) 질병휴직 기간과 연장
교육공무원법 제45조제1항제1호는 질병휴직 기간은 1년 이내로 하되 부득이한 경우 1년 범위에서 연장할 수 있고, 공무상 질병휴직 기간은 3년 이내로 한다고 규정되어 있다가, 2022.10.18. 법률 제18990호로 공무상 질병휴직은 의학적 소견 등을 고려하여 2년 범위에서 연장할 수 있도록 개정되었고, 부칙(2022.10.18.) 제2조에서 공무상 질병휴직에 관한 위 개정규정은 개정 전 휴직한 사람에게도 적용하도록 규정하였다. 결국 제1 거부처분 당시에는 공무상 질병휴직은 3년 이내로 제한되었는데, 제2, 3 거부처분 당시에는 3년 이후에도 2년 범위에서 연장될 수 있었다.
3) 공무상 질병휴직의 연장 사유와 질병
가) 2021.11.30. 구 공무원임용령(2023.12.26. 대통령령 제34053호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제57조의7이 신설되면서 제3항에서 공무상 질병휴직을 명한 공무원에게 당초 휴직 사유와 ‘같은 사유’로 총 휴직기간 3년을 초과하여 휴직기간 연장을 명하려는 경우 질병휴직위원회의 자문을 받도록 규정하고, 제5항에서 공무상 요양기간이 끝난 후에는 그 사유와 ‘같은 사유’로 공무상 질병휴직을 새로 명하거나 휴직기간을 연장할 수 없다고 규정하였다. 2023.4.11. 교육공무원임용령에도 이와 동일한 내용을 규정한 제19조제2항 및 제4항이 신설되었다.
나) 나아가 구 공무원임용령 제52조의7 제7항에서는 질병휴직 제도에 필요한 사항을 인사혁신처장이 정한다고 규정하였다. 그 위임에 따른 공무원 임용규칙 제58조에 의하면, ‘동일 질병’으로 인한 공무상 질병휴직 기간은 5년을 초과할 수 없고(제1항), 질병휴직 기간이 만료되어 복직 후 정상적인 근무가 상당기간 지속되다가 재발된 경우에는 ‘새로운’ 휴직을 부여할 수 있다(제2항).
다) 이와 같은 규정 내용에 따르면, 동일한 사유와 질병을 기준으로 공무상 질병휴직 기간을 계산하여야 하고, 기존 공무상 질병휴직 사유와 다른 사유, 다른 질병이 발생하거나, 기존 공무상 질병휴직 사유와 동일한 질병이더라도 복직 후 상당기간 정상근무를 지속하다가 재발된 경우에는 다시 새로운 질병휴직이 가능하다.
4) 질병휴직의 공무상 질병휴직으로의 변경
가) 구 공무원임용령 제57조의7 제6항에서는 질병휴직기간이 끝난 공무원이 공무상 질병휴직 요건에 해당하게 된 경우 질병휴직 명령을 공무상 질병휴직 명령으로 변경할 수 있다고 규정하고 있다.
나) 반면 2023.4.11. 신설된 교육공무원임용령 제19조에서는 공무원임용령과 마찬가지로 공무상 질병휴직기간 연장에 관한 내용을 규정하면서도 질병휴직의 공무상 질병휴직으로의 변경에 관한 내용은 따로 규정하지 않았다. 그러나 공무상 질병휴직으로의 변경에 관하여 교육공무원을 다른 국가공무원과 다르게 취급할 합리적인 이유가 없고, 교육공무원법과 교육공무원임용령에서 그에 관하여 특례를 규정하지도 않았으므로, 질병휴직의 변경에 관한 위 구 공무원임용령 제57조의7 제6항은 교육공무원에게도 적용된다고 봄이 타당하다.
나. 제1 거부처분의 위법 여부
1) 절차상 하자 여부
가) 행정절차법 제23조제1항 위반 여부
(1) 행정절차법 제23조제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2013.11.14. 선고 2011두18571 판결 등 참조).
(2) 갑 제6호증의 2의 기재 및 변론 전체의 취지에 따르면, 피고는 제1 거부처분을 하면서 아래와 같이 회신한 사실을 인정할 수 있다.
*****
○ 제1 질병휴직은 공무상 질병휴직 이후 근무가 완전하고 정상적인 상태로서 상당기간 지속되었다고 임용권자가 판단하여 새로운 질병휴직을 허가한 것입니다.
○ 원고가 제출한 요양승인 결정서는 이미 공무상 질병휴직 질병과 같은 승인상병(섬유근육통)에 대한 요양승인으로서 새로운 질병에 대한 최초 승인이 아닌 기존 승인 결정에 대한 기간 연장 승인입니다. 또한 요양승인 기간은 공무상 질병휴직 기간이 아니라 상병에 대한 요양기간이며, 공무상 질병휴직 최대기간을 3년 이내로 명시하고 있는 국가공무법 제72조제1항 및 법제처 법령 해석 사례집(법제처 12-0588, 2012.11.16.) 등에 근거하여 제1 질병휴직을 공무상 질병휴직으로 변경할 수 없습니다.
*****
(3) 위 인정사실에 따르면, 피고 교육감은 ① 제1 질병휴직이 새로운 질병휴직에 해당하여 공무상 질병휴직 연장 대상이 아니고, ② 이에 공무상 질병휴직 기간 3년을 초과할 수 없다는 이유로 제1 거부처분을 하였다는 점을 알 수 있으므로, 원고는 제1 거부처분의 사유를 충분히 알 수 있었고, 이에 불복하여 구제절차를 진행하는 데 지장이 없었다고 봄이 타당하다.
(4) 원고는 제1 거부처분 당시 국가공무원법 제72조제1항제1호 단서가 개정되었음에도 개정 전 조항의 법령해석을 제시한 하자가 있다고 주장한다. 국가공무원법 제72조제1항제1호 단서와 교육공무원법 제45조제1항제1호 단서는 공무상 질병휴직 기간을 3년 이내로 한다고 규정하고 있다가, 국가공무원법은 2021.6.8. 법률 제18237호로, 교육공무원법은 2022.10.18. 법률 제18990호로 공무상 질병휴직을 2년 범위에서 연장할 수 있도록 개정되어, 제1 거부처분 당시인 2021.12.31.에는 공무상 질병휴직에 관한 국가공무원법 제72조제1항제1호 단서는 개정되었으나 교육공무원법 제45조제1항제1호 단서는 개정되지 않은 상태였다. 따라서 피고 교육감이 제1 거부처분을 하면서 개정 전 국가공무원법 제72조제1항제1호 단서 및 그에 관한 법령해석을 근거로 제시하였더라도, 그 규정이 당시 원고에게 적용되는 구 교육공무원법(2022.10.18. 법률 제18990호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제45조제1항제1호 단서와 동일한 내용인 이상 그 자체를 하자로 볼 수는 없다.
나) 질병휴직위원회 자문을 받지 아니하여 위법한지 여부
구 공무원임용령 제57조의7 제3항에서는 공무상 질병휴직을 명한 공무원에게 동일한 사유로 총 휴직기간이 ‘3년을 초과하여 연장을 명하는 경우’에 질병휴직위원회에 자문해야 한다고 규정하고 있을 뿐이므로, 반대해석상 3년을 초과하는 공무상 질병휴직을 명하지 않는 경우에는 질병휴직위원회 자문이 필수적이라고 볼 수 없다.
따라서 제1 거부처분에 앞서 질병휴직위원회 자문을 거치지 않았다고 하더라도, 절차상 하자가 있다고 볼 수는 없다.
다) 행정절차법 제26조 위반으로 위법한지 여부
(1) 행정절차법 제26조는 “행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다.”라고 규정하고 있다. 이러한 고지절차에 관한 규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판의 절차를 밟는 데 편의를 제공하려는 것이어서 처분청이 위 규정에 따른 고지의무를 이행하지 아니하였다고 하더라도 경우에 따라 행정심판의 제기기간이 연장될 수 있음에 그칠 뿐, 그 때문에 심판의 대상이 되는 행정처분이 위법하다고 할 수는 없다(대법원 2016.4.29. 선고 2014두3631 판결, 대법원 2018.2.8. 선고 2017두66633 판결 등 참조).
(2) 따라서 피고 교육감이 제1 거부처분을 하면서 불복방법에 관한 사항을 고지하지 않았다는 사정만으로는 제1 거부처분이 위법하다고 볼 수 없다.
2) 실체적 하자 여부
가) 공무상 질병휴직 기간이 도과하였는지 여부
(1) 갑 제3호증의 2, 갑 제6호증의 2, 갑 제10호증, 을가 제2, 3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 따라 인정하거나 알 수 있는 다음과 같은 사실 또는 사정들을 종합하면, 섬유근육통으로 인한 제1 질병휴직과 외상 후 스트레스 장애 등으로 인한 최초 공무상 질병휴직은 동일한 사유나 질병을 원인으로 하는 것이 아니고, 따라서 외상 후 스트레스 장애 등으로 인한 공무상 질병휴직 기간이 만료되었더라도 섬유근육통 발병에 따라 별도로 공무상 질병휴직기간이 부여될 수 있다고 봄이 타당하다. 이와 다른 전제에서 구 교육공무원법 제45조제1항제1호 단서에서 정한 공무상 질병휴직 기간(3년)이 전부 도과하였다는 처분사유는 인정할 수 없다.
① 최초 공무상 질병휴직 사유인 원고의 질병은 ‘여러 부위의 염좌 및 긴장, 중등도 우울에피소드, 흉골 골절, 흉곽 전벽의 타박상, 외상 후 스트레스 장애, 자율신경계통의 상세불명의 장애’이다. 그런데 ‘섬유근육통’은 특별한 원인 없이 신체 여러 부위의 통증 등을 수반하는 만성적 질환으로서, 위 각 질병들과 병명·증상·치료방법 및 기간 등을 달리하는 별개의 질병이다.
② 원고는 최초 공무상 질병휴직 후 2019.1.1.부터 2019.3.3.까지, 2019.8.2.부터 2020.2.29.까지 복직하여 근무하였다. 원고가 인사혁신처장의 추가상병 불승인처분의 취소를 구한 소송에서 진료기록감정의는, 복직 후 원고의 업무수행과 치료과정에서 발생한 정신과적 문제도 섬유근육통의 한 원인이라는 소견을 제시하였는바, 결국 섬유근육통이 전적으로 이 사건 교통사고 당시 위 사고에 의해서만 발병한 것이라고 볼 수도 없다.
(2) 설령 섬유근육통을 이 사건 교통사고로 인한 부상으로 보더라도 이는 최초 공무상 질병휴직 후 복직하여 근무를 지속하다가 재발된 경우에 해당한다. 피고 교육감 역시 제1 질병휴직이 공무원 임용규칙 제58조제2항에 따라 부여된 질병휴직이라고 밝히고 있다. 공무원 임용규칙 제58조제2항에 따르면 휴직기간이 만료되어 복직 후 정상적인 근무가 지속되다가 재발된 경우에도 새로운 휴직을 부여할 수 있으므로, 기존 질병휴직 기간이 만료되었더라도 새로운 휴직이 부여될 수 있다.
나) 제1 질병휴직을 공무상 질병휴직으로 변경 가능한지 여부
구 공무원임용령 제57조의7 제6항에서는 공무상 질병휴직 요건에 해당하는 경우 질병휴직을 공무상 질병휴직으로 변경할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 공무상 질병휴직으로 변경될 수 있는 질병휴직의 종류를 따로 제한하지 않고 있다. 따라서 공무상 질병휴직으로 변경할 수 있는 질병휴직 대상에서 공무원 임용규칙 제58조제2항에 따른 질병휴직이 제외된다고 볼 근거가 없으므로, 이 부분 처분사유 역시 인정할 수 없다. 결국 제1 질병휴직 상병인 섬유근육통에 관하여 공무상 요양기간이 승인되어 이를 공무상 부상으로 볼 수 있는 이상, 제1 질병휴직 또한 구 공무원임용령 제57조의7 제6항에 따라 공무상 질병휴직으로 변경할 수 있다.
다. 제2 거부처분의 위법 여부
1) 갑 제7호증의 2, 을가 제1호증의 1의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 따르면, 아래와 같은 사실을 인정할 수 있다.
① 원고가 외상 후 스트레스 장애 재발로 인한 제2 질병휴직을 공무상 질병휴직으로 변경해줄 것을 신청하자, 피고 교육감은 질병휴직위원회에 자문을 구하였다. 피고 교육감의 자문사유에는 ‘제2 질병휴직은 새로운 질병휴직으로 보아 허가한 것인데, 기존 공무상 질병휴직과 동일한 사유였다면 허가될 수 없었던 휴직이고, 공무원 임용규칙 제58조제2항에 따라 새로운 휴직을 부여하였으므로 교육공무원임용령 제19조에서 정한 공무상 질병휴직 연장을 적용할 수 없다’는 의견이 포함되었다.
② 질병휴직위원회는 피고 교육감의 자문사유를 검토한 후 제2 질병휴직을 공무상 질병휴직으로 변경하는 것을 허용할 수 없다고 의결하였는데, 심의과정에서 원고의 의료기록 등이 검토되지는 않았다.
③ 피고 교육감은 제2 거부처분을 하면서 아래와 같은 근거를 제시하였다.
*****
제2 질병휴직은 공무원 임용규칙 제58조제2항에 의거한 새로운 휴직이 부여된 것이므로 교육공무원 제19조에 의한 공무상 질병휴직 연장은 적용할 수 없습니다. 원고는 공무상 질병휴직 3년을 모두 사용하였고, 상당기간 근무 후 새로운 휴직이 부여된 것으로 제2 질병휴직을 공무상 질병휴직으로 변경할 수 없습니다.
*****
2) 위 인정사실에 따르면, 공무원 임용규칙 제58조제2항에 따른 새로운 질병휴직은 공무상 질병휴직으로 변경할 수 없다는 점이 제2 거부처분 사유임을 알 수 있다. 그러나 공무원 임용규칙 제58조제2항에 따른 질병휴직도 구 공무원임용령 제57조의7제6항에서 정한 공무상 질병휴직으로의 변경 대상에 포함된다는 점은 위에서 본 것과 같으므로, 제2 거부처분 사유는 인정할 수 없다.
3) 한편 피고 교육감은 공무상 질병휴직 3년을 모두 사용하였다는 점도 제2 거부처분 사유로 제시하였다. 그러나 기존 질병휴직 기간이 만료된 이후에도 질병이 재발한 경우 공무원 임용규칙 제58조제2항에 따른 질병휴직이 추가로 가능하다는 점도 위에서 본 것과 같으므로, 이 부분 제2 거부처분 사유도 인정할 수 없다.
4) 설령 제2 질병휴직이 공무원 임용규칙 제58조제2항에 따라 새롭게 부여된 질병휴직이 아니고, 기존 공무상 질병휴직과 동일한 사유에 기한 질병휴직이라고 보더라도, 제2 거부처분 당시에는 교육공무원법 제45조제1항제1호 단서가 개정되면서 공무상 질병휴직이 2년 범위에서 연장될 수 있었으므로, 피고 교육감은 의학적 소견 등을 고려하여 2년 범위 내에서 공무상 질병휴직 연장 여부에 관한 재량권을 행사하여야 했음에도 이를 전혀 행사하지 않았다.
라. 제3 거부처분의 위법 여부
1) 갑 제8호증의 2, 을가 제1호증의 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 따르면, 피고 교육감은 최초 공무상 질병휴직과 제1, 2 질병휴직 기간을 전부 합산하면 5년이므로, 이를 초과하는 원고의 제2 질병휴직 연장신청 중 일부는 허용될 수 없다고 보아 제3 거부처분을 하였다는 점을 알 수 있다.
2) 섬유근육통을 사유로 하는 제1 질병휴직은 외상 후 스트레스 장애 등을 사유로 하는 최초 공무상 질병휴직 및 제2 질병휴직과는 사유와 질병이 다른 별개의 휴직이므로, 최초 공무상 질병휴직과 별도의 휴직기간이 부여될 수 있음은 위에서 본 것과 같다. 또한 제1, 2 질병휴직이 공무원 임용규칙 제58조제2항에 따른 새로운 질병휴직이므로, 최초 공무상 질병휴직 기간과 합산하여서는 아니 된다는 점도 위에서 판단한 것과 같다.
3) 따라서 최초 공무상 질병휴직과 제1, 2 질병휴직 기간을 전부 합산하여 휴직기간이 초과되었다는 제3 거부처분 사유는 인정할 수 없다.
4) 질병휴직 기간은 1년 이내로 하되, 부득이한 경우 1년 범위에서 연장할 수 있다(교육공무원법 제45조제1항제1호 본문). 그렇다면 피고 교육감은 원고의 제2 질병휴직 연장 여부에 관하여 재량권을 행사할 수 있음에도 단순히 휴직기간이 전부 만료되었다는 전제하에 재량권을 전혀 행사하지 않았다.
마. 피고 교육감에 대한 주위적 청구(제1 내지 3 거부처분 무효확인 청구)에 관한 판단
1) 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대·명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 2004.11.26. 선고 2003두2403 판결 등 참조). 또한 행정처분이 무효인 사유를 주장·입증할 책임은 행정처분 무효확인을 구하는 원고에게 있다(대법원 2010.5.13. 선고 2009두3460 판결 등 참조). 한편, 행정소송에서 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 행하여졌을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 판단하여야 한다(대법원 2007.5.11. 선고 2007두1811 판결 등 참조).
2) 제1 내지 3 거부처분은 그 처분사유를 인정할 수 없어 위법하다는 점은 위에서 판단한 것과 같다. 그러나 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거에 따라 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 고려하면, 제1 내지 3 거부처분의 하자가 중대·명백하다고는 인정할 수 없다.
① 추가상병 승인결정서 및 진단서에 기재된 섬유근육통 상병일시와 기존 질병들의 상병일시가 이 사건 교통사고 일시인 2015.9.7.로 동일하다. 인사혁신처장의 추가상병 불승인 처분의 취소를 구하는 소송에서 진료기록감정의는 원고에게 발병한 섬유근육통의 주된 이유가 이 사건 교통사고라는 소견도 제시하였다. 따라서 원고의 섬유근육통이 최초 공무상 질병휴직 사유인 외상 후 스트레스 장애 등과 완전히 동일하지는 않더라도, 주된 원인은 기존 공무상 질병휴직 사유와 동일한 이 사건 교통사고이다. 나아가 원고는 이 사건 교통사고 당시부터 섬유근육통과 유사한 자율신경계통의 장애를 겪고 있었던 점까지 고려하면, 제1 거부처분 당시 섬유근육통과 기존 승인상병이 완전히 다른 별개의 질병이라는 점이 명확하였다고 보기는 어렵다.
② 동일한 사유를 기준으로 공무상 질병휴직 연장 여부를 결정하도록 규정한 교육공무원임용령 제19조제2항 및 제4항은 2023.4.11.에서야 신설되었고, 그 전에는 구 공무원임용령 제57조의7 제3항 및 제5항에서만 규정하고 있었다. 또한 질병휴직을 공무상 질병휴직으로 변경할 수 있다는 내용은 현재까지도 공무원임용령에만 존재하고(제57조의7 제6항), 교육공무원임용령에는 별도의 규정이 존재하지 아니한다. 결국 교육공무원의 공무상 질병휴직 기간과 질병휴직의 변경에 관하여는 교육공무원법령뿐만 아니라 국가공무원법, 공무원임용령, 공무원 임용규칙 등 관련 법령들의 체계적 해석이 필요한 것이므로, 그 내용이 명백하다고 보기도 어렵다.
③ 특히 질병휴직을 공무상 질병휴직으로 변경할 수 있다는 내용의 구 공무원임용령 제57조의7 제6항은 2021.11.30. 신설되어 2021.12.9.부터 시행되었는바, 제1 거부처분은 위 조항이 시행된 지 한 달도 지나지 않은 시점에 이루어졌다.
④ 교육공무원법 제45조제1항제1호, 구 공무원임용령 제57조의7 제6항에 따르면, 질병휴직 기간의 연장 여부, 질병휴직의 공무상 질병휴직으로의 변경 여부는 피고 교육감의 재량사항이므로 원고의 신청이 당연히 허가되어야 하는 것은 아니다. 따라서 제1 내지 3 거부처분의 하자 정도가 중대하다고 볼 수도 없다.
3) 따라서 제1 내지 3 거부처분의 무효확인을 구하는 피고 교육감에 대한 주위적 청구는 모두 이유 없다.
바. 피고 교육감에 대한 예비적 청구(제1 내지 3 거부처분 취소청구)에 관한 판단
1) 행정소송법 제18조제1항은 “취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있다. 다만, 다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다.”고 규정하고, 제20조제1항은 “취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 제18조제1항 단서에 규정한 경우와 그 밖에 행정심판청구를 할 수 있는 경우 또는 행정청이 행정심판청구를 할 수 있다고 잘못 알린 경우에 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다.”고 규정하고 있으며, 행정심판법 제27조제1항은 “행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다.”고 규정하고 있다. 위 규정들을 종합하여 보면, ① 행정처분이 있음을 알고 그 처분에 대하여 곧바로 취소소송을 제기하는 방법을 선택한 때에는 그 처분이 있음을 안 날부터 90일 내에 취소소송을 제기하여야 하고, ② 행정심판을 청구하는 방법을 선택한 때에는 그 처분이 있음을 안 날부터 90일 내에 행정심판을 청구하고 그 행정심판의 재결서를 송달받은 날부터 90일 내에 취소소송을 제기하여야 한다. 따라서 처분이 있음을 안 날부터 90일 내에 행정심판을 청구하지도 않고 취소소송을 제기하지도 않은 경우에는 그후 제기된 취소소송은 제소기간을 경과한 것으로서 부적법하고, 처분이 있음을 안 날부터 90일을 넘겨 청구한 부적법한 행정심판청구에 대한 재결이 있은 후 그 재결서를 송달받은 날부터 90일 내에 원래의 처분에 대하여 취소소송을 제기하였다고 하여 그 취소소송이 다시 제소기간을 준수한 것으로 되는 것은 아니다(대법원 2011.11.24. 선고 2011두18786 판결 등 참조).
2) 갑 제11호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 따르면, 원고는 2022.1.경 제1 거부처분에 관하여 교권상담을 의뢰하여 회신을 받은 사실을 인정할 수 있다. 그렇다면 원고는 2022.1.경 제1 거부처분이 있음을 알게 되었다고 할 것이고, 원고가 행정심판을 제기한 2023.8.9.과 이 사건 소를 제기한 2024.1.4.은 그로부터 90일이 도과되었음이 역수상 명백하다. 따라서 이 사건 소 중 제1 거부처분의 취소를 구하는 부분은 제소기간을 도과하여 부적법하고, 이를 지적하는 피고 교육감의 본안 전 항변은 이유 있다.
3) 다만 제2, 3 거부처분은 그 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내인 2023.8.9. 행정심판이 제기되었고, 재결일인 2023.11.22.로부터 90일 내인 2024.1.4. 이 사건 소가 제기된 사실은 역수상 명백하고, 제2, 3 거부처분 사유가 인정되지 아니하여 위법하다는 점은 위에서 본 것과 같으므로, 제2, 3 거부처분은 취소되어야 한다.
4. 피고 위원회의 이 사건 각하재결의 위법 여부
가. 재결취소소송의 경우 재결 자체에 고유한 위법을 있음을 이유로 하는 경우에 한정되고(행정소송법 제19조 단서), 여기에서 말하는 ’재결 자체에 고유한 위법’이란 그 재결 자체에 주체, 절차, 형식 또는 내용상의 위법이 있는 경우를 의미하는데, 행정심판청구가 부적법하지 않음에도 각하한 재결은 심판청구인의 실체심리를 받을 권리를 박탈한 것으로서 원처분에 없는 고유한 하자가 있는 경우에 해당하고, 따라서 위 재결은 취소소송의 대상이 된다(대법원 2001.7.27. 선고 99두2970 판결 등 참조).
나. 원고는, 제1 거부처분의 하자가 중대·명백하여 당연무효임에도 제1 거부처분의 취소를 구하는 소청심사를 각하한 것은 위법하다고 주장한다. 그러나 원고의 이 부분 주장은 제1 거부처분의 하자를 주장하는 것일 뿐, 이 사건 각하재결 자체의 고유한 위법을 주장하는 것은 아니므로 이유 없다.
다. 또한 원고는, 행정심판 청구기간이 도과한 것에 정당한 사유가 있음에도 이를 각하한 것은 위법하다고도 주장한다. 살피건대, 행정심판법 제27조제3항 및 제6항에 따르면, 행정청이 심판청구 기간을 알리지 않았어도 처분일로부터 180일 내에 행정심판을 제기하는 것을 원칙으로 하고, 다만 정당한 사유가 있는 경우에 한하여 180일 이후에도 예외적으로 행정심판을 제기할 수 있을 따름이다. 따라서 피고 교육감이 제1 거부처분을 하면서 행정심판 청구에 관한 사항을 고지하지 않았다는 사정만으로 행정심판법 제27조제3항 단서의 정당한 사유가 있다고 인정하기에는 부족하므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
5. 결론
그렇다면, 이 사건 소 중 제1 거부처분 취소청구 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 피고 교육감에 대한 나머지 예비적 청구는 이유 있으므로 이를 인용하며, 피고 교육감에 대한 주위적 청구와 피고 위원회에 대한 주위적 청구 및 예비적 청구는 이유 없으므로 이를 각 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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