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- 보험료 징수권의 소멸시효 완성 여부에 관한 해석의 다툼 여지가 충분히 있었던 점 등을 고려하면 직장가입자 정산보험료 부과처분의 하자가 중대·명백하다고 보기 어렵다
- [2025.10.16, 서울행법 2025구합53610]
- 【요 지】 원고가 소속 근로자들과의 통상임금 소송 결과에 따라 해당 근로자들에게 지급한 2011~2015년도 귀속분 추가 임금에 관하여 2022년경 내려진 직장가입자 정산보험료 부과처분에 대해 국민건강보험공단을 상대로 취소소송의 제소기간 도과 이후 무효확인 및 부당이득반환 소송을 제기한 사안에서, 보험료 징수권의 소멸시효 완성 여부에 관한 해석의 다툼 여지가 충분히 있었고 하급심 재판부의 판결례도 엇갈렸던 점 등을 고려하면 처분의 하자가 중대·명백하다고 보기 어렵다는 이유로 원고 청구를 기각한 사례.
◈ 서울행정법원 2025.10.16. 선고 2025구합53610 판결 [보험료부과처분무효확인 등] ◈
* 서울행정법원 제14부 판결
* 사 건 : 2025구합53610 보험료부과처분무효확인 등
* 원 고 : A
* 피 고 : 국민건강보험공단
* 변론종결 : 2025.09.25.
* 판결선고 : 2025.10.16.
【주 문】 1. 원고의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】 1. 피고가 2022.5.17. 원고에 대하여 한 보험료 합계 16,384,680,850원 부과처분 중 2011~2015년도 귀속분 추가 임금 지급에 따른 정산보험료 48,520,620원 부분은 무효임을 확인한다.
2. 피고는 원고에게 48,520,629원과 이에 대하여 2022.6.11.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
【이 유】 1. 처분 및 소송의 경위
가. 원고 소속 근로자들이 원고를 상대로 ‘상여금 등을 통상임금에 포함하여 시간외 근무수당 등을 재산정하여 지급하라’는 내용의 통상임금 소송을 여럿 제기하였고, 재산정한 통상임금을 기초로 2011~2015년도 귀속분 추가 임금을 지급하라는 취지의 판결이 선고·확정되었다(대전지방법원 20**.*.**. 선고 20**가합****** 판결 등). 그에 따라 원고는 소속 근로자들에게 2011~2015년도 귀속분 추가 임금을 지급하였다.
나. 피고는 2022.2.4.경 원고에게 통상임금 소송결과에 따른 추가 임금 지급에 관한 자료를 제출하도록 요청하였고, 원고가 2022.4.11.경 해당 자료를 제출하였다. 피고는 2022.5.17. 원고에 대하여 직장가입자 보수월액보험료 합계 16,384,680,850원(= ① 2022년 5월분 보험료 16,333,767,870원 + ② 2021년 이후 귀속분 정산보험료 2,392,360원 + ③ 2011~2015년도 귀속분 추가 임금 지급에 따른 정산보험료 48,520,620원) 부과처분을 하였다(그중 이 사건에서 소멸시효 완성 여부가 다투어지는 ③부분을 이하에서는 ‘이 사건 처분’이라 한다). 원고는 그 무렵 피고에게 위 보험료를 전부 납부하였다.
다. 통상임금 소송결과에 따른 추가 임금 지급에 관하여 피고로부터 직장가입자 정산보험료 부과처분을 받음으로써 원고와 비슷한 처지에 있었던 ㈜B, ㈜C, D가 2020년에 피고를 상대로 각각 직장가입자 정산보험료 부과처분 취소소송을 제기하여 승소하자(대법원 20**.**.*.자 20**두***** 심리불속행 상고기각 판결, 대법원 20**.**.*.자 20**두***** 심리불속행 상고기각 판결, 대법원 20**.**.**. 선고 20**두***** 상고기각 판결, 이하 통틀어 ‘선행 취소소송’이라 한다), 그 소식을 접한 E㈜이 2023년에 피고를 상대로 직장가입자 정산보험료 부과처분 무효확인소송을 제기하였고 1심에서 승소하였다(서울행정법원 20**.*.**. 선고 20**구합***** 청구인용 판결, 서울고등법원 20**.*.**. 선고 20**누***** 항소기각 판결, 현재 대법원 20**두***** 상고심 계속 중이다, 이하 통틀어 ‘선행 무효확인소송’이라 한다). 이에 이번에는 원고가 20**.*.*. 피고를 상대로 이 사건 처분의 무효확인 및 납부한 금액의 부당이득반환을 청구하는 이 사건 소송을 제기하였다.
[인정근거] 갑 제1~5호증, 을 제1~3호증, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 무효 여부
가. 원고의 주장 요지
1) 국민건강보험법령에 의하면, 피고의 직장가입자 보수월액보험료 징수권은 해당 연도에 전년도 귀속 보수총액을 기준으로 매월 잠정 부과하는 ‘월별 정기보험료 징수권’과 다음 해에 확정된 해당 연도 귀속 보수총액을 기준으로 사후 정산하여 부과하는 ‘연간 정산보험료 징수권’으로 구분되는데, 후자에 관해서는 사용자가 매년 3월 10일까지 전년도 직장가입자에게 지급한 보수의 총액 등을 피고에게 통보할 의무가 있고 피고가 이를 기초로 정산보험료를 산정·부과하게 되므로(법 제70조제4항, 같은 법 시행령 제34조제1항, 제35조제1항, 제36조제3항, 제39조제1항) 다음 해 3월 11일부터 소멸시효가 진행한다고 보아야 하며, 3년이 경과하면 소멸시효가 완성된다(제91조제1항제1호).
2) 보험료 징수권의 소멸시효가 완성된 후 이루어진 보험료 부과처분은 하자가 중대·명백하여 당연무효라고 보아야 하므로(대법원 1985.5.14. 선고 83누655 판결, 대법원 1988.3.22. 선고 87누1018 판결 참조), 원고가 당연무효인 이 사건 처분에 따라 납부한 정산보험료 48,520,620원은 부당이득으로서 피고가 원고에게 반환할 의무가 있다.
나. 관련 법리
1) 공법관계에서는 ‘국민의 실효적인 권리구제’뿐만 아니라 ‘공법관계의 조속한 확정을 통한 행정의 원활한 수행과 법적 안정성 보장’도 중요한 가치이기 때문에, 행정소송법은 처분에 불복하여 제기하는 항고소송을 처분이 있음을 안 날부터 90일, 처분이 있는 날부터 1년 이내라는 제소기간의 제한이 있는 ‘취소소송’과 제소기간의 제한이 없는 ‘무효확인소송’으로 구분하여 쟁송제도를 2원적으로 규율하고 있으며(제4조, 제20조, 제35조), 그에 따라 대법원 판례는 취소소송의 청구인용사유(취소사유)인 ‘단순 위법’과 무효확인소송의 청구인용사유(당연무효사유)인 ‘중대·명백한 하자’를 구분하는 법리를 발전시켜 왔다(대법원 1997.5.9. 선고 95다46722 판결 등 참조). 그 결과로 처분에 중대·명백한 하자가 있는 경우에는 소의 이익이 있는 한 제소기간의 제한 없이 언제라도 무효확인소송을 제기하여 권리구제를 받을 가능성이 열려 있지만, 처분에 단순 위법사유에 해당하는 하자만 있는 경우에는 제소기간 내에 취소소송을 제기하는 경우에만 권리구제를 받을 수 있다.
우리나라의 행정소송에서는 처분의 근거법령에 관한 잘못된 해석에 기초하여 내려진 위법한 처분이라고 하더라도 그에 관한 대법원 판례의 변경은 확정판결의 재심사유에 해당하지 않는 점(행정소송법 제8조제2항에 의한 민사소송법의 준용 및 민사소송법 제451조제1항제8호의 재심사유에 관한 대법원 1987.12.8. 선고 87다카2088 판결 참조), 위헌법률에 근거한 위법한 처분이라고 하더라도 제소기간을 도과하여 불가쟁력이 발생한 처분에는 위헌결정의 소급효가 미치지 않는 점(대법원 2014.3.27. 선고 2011두24057 판결 참조)을 고려하면, 처분에 중대·명백한 하자가 있는 것이 아니라면 제소기간이 도과하여 불가쟁력이 생긴 이후에는 더 이상 불복할 수 없음이 원칙이며, 사후적으로 대법원 판례변경이나 헌법재판소의 위헌결정이 내려져 해당 처분이 위법한 것으로 되었다고 하더라도 소급적인 권리구제는 허용되지 않는다.
다만, 예외적으로 개별법령에서 일정한 요건 하에 해당 처분의 변경을 요구할 수 있는 신청 제도를 규정하고 있거나 그 밖에 해당 처분의 존속을 더 이상 정당화할 수 없는 - 판례변경이나 위헌결정 이외의 - 특별한 사정변경이 있는 경우에 한하여 처분청을 상대로 해당 처분의 직권취소(변경)를 신청하고 거부 시에는 거부처분 취소소송의 방법으로 불복할 수 있을 뿐이다(대법원 2007.4.26. 선고 2005두11104 판결, 대법원 2014.11.27. 선고 2014두37665 판결, 대법원 2016.1.28. 선고 2013두2938 판결 등 참조).
2) 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정청이 이를 잘못 해석하여 처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다. 또한 처분의 대상이 되는 법률관계나 사실관계가 전혀 없는 사람에게 행정처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이지만, 처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없다(대법원 1997.5.9. 선고 95다46722 판결, 대법원 2018.7.19. 선고 2017다242409 전원합의체 판결 참조).
다. 판단
1) 국민건강보험법에 의하면, 직장가입자의 월별 보험료액은 보수월액보험료와 보수 외 소득월액보험료로 구분되고(제69조제4항), 보수월액보험료는 사용자가 해당 월의 보험료액을 직장가입자의 보수에서 공제하여 납부하여야 하고, 보수 외 소득월액보험료는 직장가입자가 납부하여야 한다(제77조제1항, 제3항). 직장가입자의 보수월액은 ‘직장가입자가 지급받는 보수’를 기준으로 하여 산정한다(제70조제1항).
그런데 국민건강보험법령은 직장가입자 보수월액보험료의 원활한 징수를 위하여 매월 전년도 귀속 보수총액을 기준으로 보수월액을 산정하여 월별 보수월액보험료를 부과한 후, 다음 해에 해당 연도 귀속 보수총액이 확정되면 이를 기준으로 보수월액보험료를 다시 산정하여 원래 부과·징수한 보수월액보험료의 차액을 사용자에게 반환하거나 추가로 부과·징수하도록 규정하고 있다(법 제70조제4항, 시행령 제34조~제36조, 제39조). 이를 위해 사용자는 매년 3월 10일까지 전년도 직장가입자에게 지급한 보수의 총액과 직장가입자가 해당 사업장등에 종사한 시간 등 보수월액 산정에 필요한 사항을 피고에게 통보하여야 하고(시행령 제35조제1항), 피고는 사용자가 통보를 하지 않거나 통보 내용이 사실과 다른 경우에는 그 사실을 조사하여 보수월액을 산정·변경할 수 있다(시행령 제36조제3항).
2) 위와 같은 직장가입자 보수월액보험료 산정·부과에 관한 규정들은 사용자가 근로자에게 근로계약 및 근로기준법령에 따라 정당하게 산정한 보수를 매월 정상적으로 지급하는 통상적인 상황을 전제로 하여 만들어진 것이다. 그런데 통상임금 소송의 경우 상여금 등이 통상임금 산정에 포함되어야 하는지에 관하여 노·사간 견해 차이가 존재하였고, 하급심 법원의 판단도 엇갈려, 결국에는 대법원이 통상임금 포함 여부에 관한 구체적인 판단기준을 제시하여 분쟁을 해결하는 수밖에 없었고, 그 과정에서 5~10년의 시간이 소요되었다. 이처럼 통상임금 소송결과에 따라 추가 임금 지급이 5~10년 지연된 특수한 상황의 경우에, ⅰ) 추가로 지급된 임금에 관하여 직장가입자 보수월액보험료를 추가로 정산하여 부과·납부하도록 하는 것이 타당한지(달리 표현하자면, 정산보험료 징수권의 소멸시효는 통상임금 소송결과에 따라 추가 임금을 실제로 지급한 때부터 진행한다고 보는 것이 타당한지), 아니면 ⅱ) 통상적인 상황을 전제로 만들어진 규정에 따라 다음 해 3월 10일까지 사용자가 피고에게 해당 연도 보수총액을 통보하면 피고는 직권으로 추가 조사 등을 거칠지 여부를 판단하여 늦어도 그로부터 3년 이내에 정산보험료를 산정·부과하여야 하고 3년이 경과한 후에 발생한 특별한 사정(통상임금 소송결과)까지 포함하여 다시 정산보험료를 부과·납부하도록 하는 것은 허용되지 않는다고 보는 것이 타당한지(달리 표현하지만, 정산보험료 징수권의 소멸시효는 귀속연도 다음 해 3월 11일부터 무조건 진행한다고 보는 것이 타당한지)에 관해서는 각 판단자의 가치관과 선이해에서 더욱 중요하게 생각하는 가치(소득 증가에 따라 건강보험료도 더 많이 납부하는 것이 사회보험 연대성의 원리에 부합한다는 가치 vs. 수천만 가입자를 대상으로 하는 국민건강보험과 같은 행정법제도는 행정의 효율성을 위해 획일적으로 집행되어야 하고 입법자가 예상하지 못한 특별한 사정을 일일이 고려·반영하여 실질적 정의를 도모하고자 하는 것은 행정법관계를 불안정하게 하는 것이어서 법정책적으로 바람직하지 않다는 가치)에 따라 견해차이가 발생할 여지가 충분하다.
실제로 선행 취소소송(총 3건)에서 2건의 1심 재판부가 전자의 견해를 취하여 소멸시효가 완성되었다는 원고의 주장을 배척하였던 반면(수원지방법원 20**.*.*. 선고 20**구합***** 판결, 수원지방법원 20**.*.**. 선고 20**구합***** 판결), 1건의 1심 재판부는 후자의 견해를 취하여 소멸시효가 완성되었다고 보아 원고의 청구를 인용하는 판결을 선고하였다(서울행정법원 20**.**.*. 선고 20**구합***** 판결). [참고로, 이 3건의 항소심에서는 모두 후자의 견해를 취하여 소멸시효가 완성되었다고 판단하였고, 이 3건의 상고심에서 대법원은 2022년 12월에 적극적으로 새로운 법리를 제시하지는 않은 채 항소심의 판단결과를 수긍하여 상고기각 판결을 함으로써 사건이 종결되었다.]
3) 결국 위와 같은 쟁점은 통상임금 소송으로 인해 발생한 부수적 문제로서, 위와 같은 대법원 판결이 나오기 전까지는 국민건강보험법상 직장가입자 보수월액 정산보험료 징수권의 소멸시효 기산점에 관한 해석에 다툼의 여지가 충분히 있었고, 피고가 이 사건 처분을 한 2022년 5월 당시에는 하급심 재판부의 해석의견이 엇갈리는 상황이었으므로, 이 사건 처분 당시에 피고가 채택·적용한 해석의견이 결과적으로 그 이후에 나온 대법원 판결의 해석의견과 달랐다고 하더라도 처분 당시에 이 사건 처분의 하자가 명백하였다고 할 수 없다.
뿐만 아니라, 이 사건 처분 당시에 피고가 채택·적용한 해석의견이 전혀 근거가 없거나 우리 법질서상 도저히 용인할 수 없는 내용이었던 것도 아니므로 그 하자가 중대하다고 평가할 수도 없다. 원고는 통상임금 소송결과에 따라 소속 근로자들에게 추가 임금을 지급하면서 보수월액보험료 상당액을 공제함으로써 이 사건 처분으로 인한 경제적 부담을 소속 근로자들에게 전가하는 것이 충분히 가능했다. 원고가 아직까지 공제 또는 구상을 하지 않았더라도, 이제라도 하는 것이 충분히 가능하다. 따라서 이 사건 처분으로 인한 경제적 부담을 1차적으로 원고에게 지우는 것이 그리 부당하다고 보이지 않는다.
4) 만약 원고가 이 사건 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 불복하여 취소소송을 제기하였더라면 선행 취소소송과 마찬가지로 원고의 권리가 구제될 수 있었다. 그러나 원고는 이 사건 처분 직후에는 불복하지 않았다가, 약 3년이 경과한 시점에서 선행 취소소송이나 선행 무효확인소송에 관한 정보를 입수하고 뒤늦게 이 사건 무효확인소송을 제기하였던 것이므로, 행정소송법 차원에서 선행 취소소송과 동등하게 취급할 수 없다. 이미 불가쟁력이 발생한 사안에 대해서는 법적 안정성이 보다 중요한 가치이고, 새로운 대법원 판례가 이미 불가쟁력이 발생한 사안에 대한 불복소송을 정당화해주지는 못한다. 원고가 이 사건에서 정산보험료 징수권의 소멸시효 기산점에 관해서는 행정법관계의 조기 확정 필요와 법적 안정성의 가치를 강조하다가, 하자의 중대·명백성 판단에 관해서는 행정법관계의 조기 확정 필요와 법적 안정성의 가치에 반하는 주장을 하는 것은 논리일관성이 없다.
5) 원고가 이 사건에 원용하는 대법원 판례들은 소멸시효 완성의 효과에 관하여 절대적 소멸설에 입각한 것이어서 현재에도 그대로 타당하지 의문이 있을 뿐만 아니라, 모두 양도소득세 부과·징수권의 소멸시효 기산점이나 소멸시효가 완성되었다는 점 자체에는 별다른 의문이 없었던 사안에 관한 것이어서, 처분 당시에 국민건강보험법상 직장 가입자 보수월액 정산보험료 징수권의 소멸시효 기산점에 관한 해석에 다툼의 여지가 있었던 이 사건 사안에 원용하기에는 적절하지 않다.
6) 그러므로 이 사건 처분에 중대·명백한 하자가 있음을 전제로 하는 원고의 무효확인 및 부당이득반환 청구는 모두 받아들일 수 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 모두 이유 없으므로 기각하고, 소송비용은 패소한 원고가 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다.
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