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- 원장의 재직기간이 불과 7개월 밖에 되지 않았고 경영실적평가결과가 낮은 원인이 원장의 방만한 경영 때문이라고 볼 수도 없으므로 해임처분은 위법하다
- [2025.11.27, 서울행법 2024구합85731]
- 【요 지】 준정부기관인 한국고용정보원의 원장을 공공기관 경영실적평가 결과가 낮다는 이유로 해임한 사안에서 원장의 재직기간이 불과 7개월 밖에 되지 않았고 평가결과가 낮은 원인이 원장의 방만한 경영 때문이라고 볼 수도 없으므로 해임처분은 위법하다고 본 사례.
◈ 서울행정법원 2025.11.27. 선고 2024구합85731 판결 [해임처분취소] ◈
* 서울행정법원 제14부 판결
* 사 건 : 2024구합85731 해임처분취소
* 원 고 : A
* 피 고 : 고용노동부장관
* 변론종결 : 2025.09.25.
* 판결선고 : 2025.11.27.
【주 문】 1. 피고가 2024.7.30. 원고에 대하여 한 해임처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】 주문과 같다.
【이 유】 1. 처분의 경위
가. B는 ｢고용정책 기본법｣ 제18조에 따라 설립되어 고용정보의 수집·제공과 직업에 관한 조사·연구 등의 업무를 고용노동부로부터 위탁받아 수행하는 공공기관으로서, ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣(약칭: 공공기관운영법) 제5조제4항제2호 나.목에 따른 ‘위탁집행형 준정부기관’에 해당한다.
나. B장의 임기는 3년이고, 전임 원장의 임가가 20**.*.*. 만료됨에 따라 주무기관의 장인 피고는 공개모집 절차를 거쳐 20**.*.**. 고용노동부 고위공무원으로 근무한 원고를 신임 원장으로 임명하였다.
다. 기획재정부장관은 20**.*.**.부터 20**.*.**.까지 공공기관운영법 제48조제1항에 따라 공기업·준정부기관에 관한 20**년도 경영실적평가를 실시하였는데, 그 결과 B는 총점 78.167점을 받아 전체 55개 준정부기관 중 최하위였고, 상대평가 등급은 준정부기관 중 유일하게 ‘대부분의 영역에서 경영시스템이 체계적이지 못하고, 경영활동이 효과적으로 이루어지지 않으며 개선 지향적 체계로의 변화시도가 필요한 수준’에 해당하는 E등급(아주미흡)을 부여받았다.
라. 기획재정부장관은 B의 경영실적평가 결과가 부진하다는 사유로 공공기관운영법 제48조제8항에 근거하여 20**.*.**. 피고에게 원고에 대한 해임건의를 하였다. 피고는 ‘원고가 B를 대표하고 업무를 총괄하면서 경영실적이 부진한 사항에 관하여 책임을 져야 한다’는 사유로 공공기관운영법 제35조제3항에 근거하여 20**.*.**. 원고에 대한 해임처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정근거] 갑 제1, 6, 8, 9호증, 을 제2, 30호증, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 관련 규정
1) 공공기관운영법에 의하면, 기관장을 포함한 공기업·준정부기관의 이사는 상법 제382조의3(이사의 충실의무), 제382조의4(이사의 비밀유지의무), 제399조(회사에 대한 책임), 제400조(회사에 대한 책임의 면제), 제401조(제3자에 대한 책임)에서 정한 의무를 부담하고(제35조제1항), 그중 기관장의 경우 공기업·준정부기관을 대표하고 업무를 총괄하며, 임기 중 그 공기업·준정부기관의 경영성과에 대하여 책임을 지고(제32조제1항), 주무기관의 장은 기관장이 제35조제1항에서 정한 상법상 의무와 책임 및 제32조에 따른 직무를 이행하지 아니하거나 이를 게을리 한 경우 그 기관장을 해임할 수 있다(제35조제3항). 공기업·준정부기관은 매년 3월 20일까지 전년도의 경영실적 보고서 등을 작성하여 기획재정부장관과 주무기관의 장에게 제출하여야 하고(제47조제1항), 기획재정부장관은 경영실적보고서 등을 기초로 하여 공기업·준정부기관의 경영실적을 평가하며(제48조제1항), 경영실적평가 결과 그 경영실적이 부진한 공기업·준정부기관에 대하여 공공기관운영위원회의 심의·의결을 거쳐 기관장의 임명권자에게 해임을 건의하거나 요구할 수 있다(제48조제8항). 그러나 공기업의 장은 제22조제1항, 제35조제3항, 제48조제4항·제8항 및 제52조의3 제3항에 따라 그 임명권자가 해임하거나 정관으로 정한 사유가 있는 경우를 제외하고는 임기 중 해임되지 아니하고(제25조제6항), 준정부기관의 장의 임기보장에 관하여는 제25조제6항을 준용한다(제26조제6항).
2) 이처럼 공공기관운영법이 기획재정부장관의 해임건의와 주무기관 장의 해임에 관하여 별도의 절차·기준·요건을 두고 있을 뿐만 아니라, 공기업·준정부기관의 장의 임기를 보장하고 해임사유를 제한하고 있는 점을 종합하면, 기획재정부장관이 경영실적평가 결과를 근거로 주무기관의 장에게 기관장 해임을 건의하였다고 하더라도, 주무기관의 장으로서는 단순히 경영실적평가 결과가 부진하다는 사유만으로 곧바로 공기업·준정부기관의 장을 해임할 수 있는 것은 아니고, 부진한 경영실적평가가 기관장의 충실의무 등 각종 의무위반 또는 직무 해태에서 비롯된 경우에 한하여 해임을 할 수 있다고 보아야 한다.
나. 인정사실
1) 20**년도 경영실적평가는 공기업과 준정부기관으로 크게 나뉘어 진행되었고, 준정부기관(55개)은 기금관리형(11개), 위탁집행형(44개)으로 나뉘며, 한국고용평가원은 위탁집행형 준정부기관에 해당한다.
2) 경영실적평가의 점수체계는 경영전략·재무·조직·인사·보수 등과 관련된 ‘경영관리’ 부문과 공공기관의 사업계획·활동·성과 등과 관련된 ‘주요사업’ 부문, 가점항목인 ‘공공기관 혁신’ 항목으로 나뉘고 총점은 가점 5점을 포함한 105점으로 각 부문별 계량·비계량 점수를 합산한다(비계량 점수는 등급을 점수로 환산한다). 공기업의 경우 경영관리 부문이 55점, 주요사업 부문이 45점 배점이고, 위탁집행형 준정부기관의 경우 경영관리 부분이 45점, 주요사업 부문이 55점 배점이며, 이때 경영관리 부분의 경우 공기업과 위탁집행형 준정부기관 사이 평가항목별 배점만 다를 뿐 평가항목 자체는 동일하다.
3) 공공기관운영위원회는 55개 준정부기관의 경영실적평가 점수 분포를 고려하여 각 준정부기관에게 S(탁월), A(우수), B(양호), C(보통), D(미흡), E(아주미흡) 등급을 부여하고, 기획재정부장관은 2013년부터 E등급을 부여받은 준정부기관의 기관장 중 재직기간이 6개월 이상인 자에 대한 해임건의를 해왔다. 원고는 20**.*.**.부터 임기를 개시했으므로, 20**년도 경영실적평가 대상기간 중 원고의 재직기간은 7개월이다.
4) B의 20**년도 경영실적평가의 구체적인 점수는 아래와 같고, 55개 준정부기관의 평균점수는 약 83.46점이며, B와 차상위 기관 사이의 점수 차이는 1.522점이다(105점 만점 기준). <아래 생략>
5) B는 20**년도 경영실적평가에서 ① 전략기획 및 경영혁신(비계량), ② 윤리경영(계량 및 비계량), ③ 일반관리비 관리(계량), ④ 효율성관리(계량), ⑤ 직무중심 보수체계(비계량), ⑥ 보안무사고 달성노력(계량), ⑦ 공공기관 혁신(계량) 평가항목에서 낮은 점수를 받았는데(피고가 주로 문제 삼는 평가항목이기도 하다), 위 평가항목 중 비계량 항목의 평가지표와 평가이유 요지는 아래와 같다. <아래 생략>
6) 계량항목인 일반관리비 관리, 효율성관리 항목은 각각의 실적을 계산한 후 이를 ‘목표부여(편차)’ 방식으로 산정하는데, 구체적인 산정방식은 아래와 같다. <아래 생략>
7) 보안무사고 달성노력 항목의 경우 100점 만점에서 개인정보 유출사고가 발생할 경우 사고건당 50점씩 감점하는데, 20**.*.**. ∼ 20**.*.*. B가 운영하는 ‘C’가 해킹되어 약 23만명의 개인정보가 유출된 사고가 발생하였고, 그로 인해 B는 위 항목에서 50점이 감점되었다(보안무사고 달성노력 항목은 점수 합산 시 2점으로 환산되므로 결국 총점수에서 1점이 감점된다).
8) B는 수익사업을 영위하지 않았기 때문에 정부의 예산지원으로 사업을 영위하였고, 20**년에는 예산 1,310억원을 지원받았으나 이는 그 해에만 한시적으로 ‘D’ 플랫폼 구축을 위한 예산 189억원이 추가배정된 결과였으며, 20**년에는 다시 예산이 삭감되어 1,240억원을 지급받았다.
9) B는 기관의 규모가 확대됨에 따라 20**년부터 준정부기관으로 분류되어 경영실적 평가를 받았는데, 20**년에는 D등급(미흡), 20**년과 20**년에는 C등급(보통)을 받았고, 그중 20**년과 20**년의 피고가 문제 삼는 평가항목에 관한 결과 차이는 아래와 같다. <아래 생략>
10) B는 원고가 해임된 이후 비상경영TF를 발족하여 20**년도 경영실적평가에서 지적받은 사항을 개선하기 위해 노력하였고, 특히 계량항목에서 점수를 높이기 위해서 ‘계량점수에 영향을 주는 일반관리비가 아닌 직접사업비로 비용을 집행하고, 회의나 행사, 출장, 교육훈련 등을 축소한다’는 등의 방침을 세웠다.
11) 이후 B는 20**년도 경영실적평가에서는 C등급(보통)을 받았는데, 20**년과 비교하였을 때 피고가 문제 삼는 평가항목에 관한 결과 차이는 아래와 같다. <아래 생략>
12) B는 비상경영TF 체제로 운영되다가 20**.**.**. 정당인 G가 임기 3년의 신임원장으로 취임하였다.
[인정근거] 갑 제5, 6, 9, 17, 19, 27, 36, 37호증, 을 제3, 4, 7, 9, 16, 17, 20, 22, 23, 30호증, 변론 전체의 취지
다. 해임사유의 인정 여부
앞서 살펴본 바와 같이 준정부기관의 장을 해임하기 위해서는 단순히 경영실적평가 결과가 부진하다는 사유만으로는 부족하고 공공기관운영법 제35조제3항에서 정한 요건을 충족하여야 한다. 그러나 위 인정사실과 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래 사정들을 종합하면, B의 부진한 경영실적평가 결과가 원고의 기관장으로서 충실의무 위반 또는 직무 해태에서 비롯된 것은 아니라고 판단되므로, 원고가 공공기관운영법 제35조제3항에서 정한 해임사유를 충족하였다고 볼 수 없다.
1) 7개월의 재임기간만으로 충실의무 위반이나 직무 해태를 추단할 수 없다.
① 경영실적평가는 기관장의 임기와 상관없이 전년도 실적을 평가대상으로 하는데, 기관장의 임기와 평가 대상기간의 불일치로 인하여 기관장의 실제 공공기관 경영성과를 제대로 측정하기 어렵다는 문제점이 있다. 이 사건의 경우에도 20**년도 경영실적평가의 대상기간 12개월(20**.*. ∼ 20**.**.) 중 원고의 재임기간은 7개월에 불과하여 나머지 5개월의 기간은 원고의 경영성과와 무관하다. 그런데도 피고는 사실상 20**년도 경영실적평가 결과를 전부 원고의 책임으로 돌리고 있는데, 이는 책임주의 원칙에 반할 뿐만 아니라 기관장은 ‘임기 중’ 준정부기관의 경영성과에 대하여 책임을 진다고 규정한 공공기관운영법 제32조제1항과도 배치된다.
② 특히 원고는 20**.*.**.에야 원장으로 부임하였는데 통상적으로 기관의 주요 사업계획이나 예산은 연초에 확정되는 경우가 다수이므로, 20**년도 경영실적평가에 원고의 재임기간 7개월 동안의 경영능력이 온전히 반영되었다고 보기 어렵다. 기획재정부장관은 공기업·준정부기관이 E등급(아주미흡) 평가를 받더라도 그 기관장의 재직기간이 6개월에 미달할 경우 해임건의 대상으로 삼지 않는데, 이는 재임기간이 짧은 기관장에 대해서는 경영능력을 제대로 평가할 수 없다는 점을 기획재정부장관 스스로도 인정하기 때문으로 보인다. 그런데 원고의 재임기간은 7개월에 불과하여 재임기간이 6개월 미만인 다른 기관장과 비교하더라도 본질적인 차이점을 찾기 어렵다.
2) 다른 연도와 비교해도 원고의 충실의무 위반이나 직무 해태를 인정할 수 없다.
① 피고가 낮은 평가의 원인으로 삼는 평가항목 중 비계량항목인 전략기획 및 경영혁신, 윤리경영, 직무중심 보수체계 항목은 2022∼2024년 모두 저조한 평가를 받거나 평가결과의 개선이 없었다. 전략기획 및 경영혁신의 경우 20**년과 20**년의 등급이 동일하고, 윤리경영의 경우 20**년에는 비계량등급 및 계량점수가 하락하였으나 20**년에는 변화가 없으며, 직무중심 보수체계 역시 20**년에는 등급이 상승하였으나 20**년에는 변화가 없다. 이처럼 여러 연도에 걸쳐 동일한 항목의 평가가 계속 부진한 상태로 유지되고 있는데, 이는 기관장의 의지나 능력부족만으로 설명되기 어렵고, 오히려 조직 전반에 내재한 구조적 요인 또는 제도적 한계로부터 비롯된 것으로 볼 여지가 크다.
② 한편, 비계량항목인 전략기획 및 경영혁신, 윤리경영, 직무중심 보수체계 항목 등의 평가는 개선되지 못하였지만, B의 20**년도 경영실적평가는 전체적으로 전년도에 비해 크게 개선되어 C등급(보통)을 부여받게 되었다. 그런데 20**년도 경영실적평가의 대상기간 12개월(20**.*. ∼ 20**.**.) 중 원고의 실질적 재임기간이 약 6개월이었던 점을 고려하면 20**년도 경영실적평가에 원고의 경영성과가 어느 정도 포함되어 있다고 보는 것이 합리적이고, 원고가 재임기간 중 충실의무를 위반했거나 직무를 해태하였다면 20**년도 경영실적평가 역시 결과가 나빴어야 정상이다. 비록 20**.7.경부터 비상경영TF가 발족하여 경영실적평가 개선을 위한 각종 노력을 하였지만, 주요 사업계획은 이미 원고의 재임기간 확정된 것이기도 하다(갑 제4호증). 20**년도 경영실적평가의 책임은 원고가 전적으로 부담해야 하지만 20**년도 경영실적평가의 공(功)은 원고가 가져갈 수 없다는 피고의 주장은 쉽게 납득하기 어렵다.
3) 경영성과평가의 특성으로 인해 원고의 업무수행 결과가 왜곡되었을 여지도 있다.
① 준정부기관은 공익적 성격의 사업집행을 위해서 국가가 정책적으로 정부부처의 산하기관으로 설립한 공공기관으로서, 수익성 중심의 경영이 가능한 공기업과는 그 성격을 달리한다. 준정부기관이 수행하는 업무는 수익성 측정이나 계량적 평가가 용이하지 않다는 특성을 가지고 있으므로 공기업과는 다른 방식의 평가가 이루어져야 하고, 공공성에 초점을 맞추어 국가로부터 위탁받은 사업을 제대로 수행하였는지 여부가 평가의 중심이 될 필요성이 있다. 특히 B와 같이 별도의 수익사업이 존재하지 않는 준정부기관에 대하여도 공기업과 동일한 방식의 평가를 과도하게 높은 비율로 적용할 경우 위탁받은 사업을 제대로 추진하였는지 여부와 상관없이 수익성 개선을 위한 단기적인 비용감축 여부에 따라 경영실적이 잘못 평가될 우려가 크다.
② 그러나 20**년도 경영실적평가는 이러한 문제점에서 벗어나지 못한 것으로 보인다. 경영실적평가의 경영관리 부문은 경영전략·재무·조직·인사·보수 등 일종의 수익성을 평가하는 항목이고, 주요사업 부문은 사업계획·활동·성과 등 국가로부터 위탁받은 사업을 얼마나 충실히 수행하였는지를 평가하는 항목이라 할 수 있다. 그런데 20**년도 경영실적평가를 기준으로 경영관리 부문과 주요사업 부문의 배점은 공기업이 55점 대 45점, 준정부기관이 45점 대 55점으로 큰 차이가 없고, 경영관리 부문의 개별 평가항목 역시 공기업과 준정부기관이 동일하다. 이처럼 준정부기관의 경우에도 공기업과 마찬가지로 경영관리 부문이 평가에서 큰 비중을 차지하는데, 이 경우 기관장이 국가로부터 위탁받은 공적인 역할을 충실히 수행하였더라도 외부적 요인 등으로 인해 수익성이 낮아진다면 저조한 경영실적평가를 받을 수밖에 없다는 점에서 기관장의 업무수행 결과가 왜곡될 가능성이 있다.
③ 이 사건의 경우도 B의 주요사업 부문 점수가 준정부기업 평균과 크게 다르지 않다는 점에서 원고가 B의 본질적인 공적 역할 수행에 미진했다고 보긴 어렵다. 그러나 B는 상당한 비중을 차지하는 경영관리 부문, 특히 그중에서도 일반관리비 관리, 효율성관리 항목 등의 계량점수가 저조한 것이 20**년과 비교하여 낮은 평가의 주요 원인이 된 것인데, 아래에서 보는 바와 같이 이는 외부적인 요인이 개입한 결과이므로, 20**년도 경영실적평가는 원고의 업무수행 결과가 상당 부분 왜곡된 채 이루어진 것으로 보인다.
4) 저조한 계량점수와 원고의 직무수행 사이 상관관계도 낮다.
① 일반관리비 관리, 효율성관리
20**, 20**년도 경영실적평가와 20**년도 경영실적평가의 결과가 서로 달랐던 가장 큰 이유는 일반관리비 관리, 효율성관리 평가항목에서 계량점수 차이가 컸기 때문이다. 그러나 B가 20**년도 이 부분 평가항목에서 저조한 점수를 받은 것은 원고가 방만한 경영을 했다기 보다는 전년도의 예산이 한시적으로 크게 증가한 후 20**년 다시 감소하였기 때문으로 보인다.
일반관리비 관리, 효율성관리 평가항목은 ‘목표부여(편차)’ 방식으로 점수를 계산하는데, 실적이 높을수록 좋은 상향지표는 ‘20점 + 80점 × [(실적 – 기준치 + 2 × 과거5개년표준편차) ÷ (3 × 과거5개년표준편차)]’의 산식으로, 실적이 낮을수록 좋은 하향지표는 ‘20점 + 80점 × [(실적 - 기준치 - 2 × 과거5개년표준편차) ÷ (-3 × 과거5개년표준편차)]’의 산식으로 점수를 계산한다. 이때 기준치란 상향지표를 기준으로 할 때 전년도 실적과 직전 3개년 평균 실적 중 높은 실적을 의미하므로, 전년도 실적이 직전 3개년에 비해 매우 높을 경우 위 산식에 따라 분자가 작아지게 되어 당해 연도 점수 역시 낮아질 수밖에 없는 구조이다.
한편, 일반관리비 관리 실적은 ‘(일반관리비/매출액) + (일반관리비/평균인원)’의 산식으로, 효율성관리 실적은 ‘순사업비/평균인원’의 산식으로 계산되는데, 별도의 수익사업을 하지 않는 B의 특성상 위 매출액과 순사업비는 정부로부터 지급받는 예산에 따라 좌우되었다. 예산이 늘어나게 되면 매출액과 순사업비가 증가하는데, 그에 따라 하향지표인 일반관리비 관리의 경우 실적이 감소하고(분모인 매출액 증가), 상향지표인 효율성관리 실적은 증가하여(분자인 순사업비 증가) 두 평가항목 모두 최종점수가 상승하게 된다. 그러나 그 다음해 예산이 감소하게 되면 전년도의 실적으로 인해 기준치가 이미 높아진(하향지표는 낮아진) 상태이므로, 두 평가항목 모두 최종점수가 낮아지게 된다.
20**년에는 ‘D’ 플랫폼 구축을 위해 예산이 189억원 증액되어 역대 최대예산인 1,310억원이 배정됨에 따라 B는 일반관리비 관리와 효율성관리 평가항목에서 모두 만점을 받을 수 있었다. 그러나 20**년에는 다시 예산이 삭감되어 1,240억원만 배정받았고, 이미 20**년 실적으로 인해 높아진(하향지표는 낮아진) 기준치의 영향으로 인하여 최종점수가 크게 낮아진 것이다.
② 보안 무사고 달성노력
20**.*.**. ∼ 20**.*.*. B의 ‘C’에서 발생한 해킹으로 인하여 23만명의 개인정보가 유출되는 사태가 발생하였고, B는 그로 인해 ‘보안 무사고 달성노력’ 평가항목에서 합산 총점 기준 1점의 감점을 당했다. B와 차상위 기관 사이의 점수 차이가 1.522점이므로 총점 1점 감점은 상당한 감점에 해당하는데, 위 해킹사태가 원고가 원장으로 부임한지 불과 1달밖에 되지 않은 시점에서 발생한 사고라는 점을 감안하면 이러한 중대한 책임을 온전히 원고의 직무수행 탓으로 돌리기는 어렵다.
③ 공공기관 혁신
공공기관 혁신 평가항목은 정부의 공공기관 혁신가이드라인에 따른 기관의 혁신계획의 이행 정도를 평가하는 것이다. B는 ‘H센터 조직(20명)을 국무조정실로 이관한다’는 내용이 포함된 혁신계획을 세웠으나 이를 제대로 이행하지 못하여 감점을 받았고, 55개 준정부기관 중 해당 평가항목에서 최하위를 기록하였다. 그러나 H센터 조직 이관이 국무조정실의 사정으로 인해 무산됐다는 사실은 다툼이 없으므로, 해당 평가항목에서 최하위 점수를 기록한 것을 원고의 책임으로 돌릴 수는 없다.
3. 결론
결국 원고에 대한 해임사유가 인정되지 않으므로 이 사건 처분은 위법하여 취소하여야 한다. 그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 인용하고, 소송비용은 패소한 피고가 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다.
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