【요 지】 ▣  사건개요
○ 청구인은 ‘노동조합 및 노동관계조정법’에 따른 노동조합이다. 청구인은 2019년 임금협약 체결과 관련하여 2019.10.11.부터 2019.10.14.까지, 2019년 보충협약 체결과 관련하여 2019.11.20.부터 2019.11.24.까지 쟁의행위를 하였다. 제3자참가인(한국철도공사)은 피청구인 국토교통부장관에게 위 쟁의행위들에 관하여 대체인력의 투입을 요청하였고, 피청구인 국토교통부장관은 피청구인 국방부장관에게 쟁의행위에 참여하는 근로자를 대체할 인력의 파견을 요청하였으며, 피청구인 국방부장관은 위 쟁의행위 기간 중 군 인력을 기관사, 차장, 통제관으로 제3자참가인에게 지원하였다.
○ 청구인은 피청구인들이 위와 같이 제3자참가인에게 군 인력을 대체인력으로 지원한 행위로 인하여 단체행동권을 침해받았다고 주장하며 2019.12.27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
▣  심판대상
○ 이 사건 심판대상은, 청구인의 2019.10.11.부터 2019.10.14.까지의 쟁의행위(이하 ‘1차 쟁의행위’라 한다) 및 2019.11.20.부터 2019.11.24.까지의 쟁의행위(이하 ‘2차 쟁의행위’라 하고, 1차 쟁의행위와 묶어 ‘이 사건 쟁의행위’라 한다)에 관하여, 제3자참가인이 대체인력을 투입할 수 있도록 피청구인들이 군 인력을 대체인력으로 각 지원한 행위(이하 ‘이 사건 지원행위’라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.
▣  결정주문
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
▣  재판관 3인(재판관 김형두, 재판관 정정미, 재판관 정계선)의 각하의견
○ 항고소송의 대상인 ‘처분’이란 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용(행정소송법 제2조제1항제1호)’을 말한다. 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견련성, 법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2019.6.27. 선고 2018두49130 판결 등 참조).
○ 청구인이 이 사건 심판청구를 통하여 다투는 이 사건 지원행위는, 제3자참가인의 요청에 응하여 제3자참가인이 대체인력을 투입할 수 있도록 피청구인들이 군 인력을 대체인력으로 지원하기로 결정한 데 따른 것이므로, 결국 이 사건 지원행위는 피청구인들의 군 인력 지원 결정(이하 ‘이 사건 지원결정’이라 한다)이 현실적으로 집행된 행위이다. 그런데 이 사건 지원결정은 그 직접 당사자인 제3자참가인에게는 대체인력의 지원이라는 수익적 결과를 발생시키는 동시에, 단체행동권을 행사한 청구인에게는 쟁의행위의 실효성이 현저히 저하된다는 침익적 결과를 발생시키고, 따라서 청구인은 이 사건 지원결정이 법령에서 정한 요건과 절차를 갖춘 것인지를 다툴 법률상 이익이 인정될 수 있으므로, 이 사건 지원결정은 항고소송의 대상이 되는 ‘처분’에 해당한다고 보아야 한다. 그뿐만 아니라 이 사건 지원결정은 늦어도 이에 관한 보도자료들이 배포된 시점에 이루어졌을 것이어서 실제 이 사건 지원행위와 시간적 간격이 있고, 따라서 이 사건 지원결정을 항고소송을 통하여 다툴 수 있다는 것은 곧 청구인이 이 사건 지원결정과 같은 방식의 대체인력 지원 결정에 대하여 행정소송법상 집행정지를 통하여 적시에 실효적인 권리구제를 받을 수 있다는 것을 의미하므로(행정소송법 제23조), 이 사건 지원결정이 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 볼 실익이 크다.
○ 더 나아가, 청구인의 쟁의행위에 관하여 피청구인들이 제3자참가인의 요청에 응하여 군 인력을 대체인력으로 지원할 수 있는지에 관한 법적 판단은 증거에 따른 구체적인 사실인정을 통하여 개별적·구체적 쟁의행위의 경위 및 모습, 쟁의행위의 적법 여부, 군 인력이 대체투입될 당시의 개별적·구체적 상황 및 그로 인한 대체투입의 불가피성 등이 판단되어야 함은 물론, 관련 법령의 해석 등을 수반할 수밖에 없는바, 이러한 판단은 법원에서 변론을 통하여, 그리고 민사소송법 및 행정소송법이 보장하는 바에 따른 심급별 판단을 거쳐 이루어지도록 하는 것이 청구인에게도 보다 넓고 유효한 구제방법이 될 수 있다는 점에서도 이 사건 지원결정은 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 보아야 한다.
○ 이 사건 지원행위는 이 사건 지원결정을 집행한 행위에 불과한바, 청구인은 이 사건 지원행위가 아니라 이 사건 지원결정을 대상으로 다투었어야 하는 것이고, 이 사건 지원결정이 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다는 점 또한 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 지원행위를 대상으로 제기한 이 사건 심판청구는 보충성 요건을 갖추지 못하였다.
○ 이 사건 지원결정이 항고소송의 대상이 되는 처분등에 해당하는지 여부에 관하여는 확립된 법원의 판례가 존재하지 아니하나, 이는 단지 이 사건 지원결정에 대한 항고소송이 제기된 바 없고 곧바로 이 사건 헌법소원이 제기되었기 때문이므로, 이를 들어 이 사건 지원결정을 대상으로 한 법원의 재판절차를 통한 권리구제가 허용되는지 여부가 객관적으로 불확실하다고 할 수도 없다.
○ 이 사건 심판청구는 보충성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
▣  재판관 3인(재판관 정형식, 재판관 김복형, 재판관 조한창)의 각하의견
1. 주관적 권리보호이익의 소멸
○ 1차 쟁의행위는 2019.10.14.에, 2차 쟁의행위는 2019.11.24.에 각 종료되었고, 그에 따라 이 사건 지원행위도 종료되었으므로, 이 사건 지원행위에 대한 심판청구는 주관적 권리보호이익이 인정되지 않는다.
2. 예외적 심판청구이익이 인정되는지 여부
○ 피청구인들이 주장하는 바와 같이 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(이하 ‘노동조합법’이라 한다) 제43조제3항, 제4항 및 ‘철도산업발전기본법’(이하 ‘철도산업법’이라 한다) 제36조제2항 등이 이 사건 지원행위를 규율하는 조항이 될 수 있는지 여부, 그리고 이 사건 지원행위가 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 단체행동권을 침해하는지 여부에 대한 판단은 쟁의행위의 경위와 모습, 쟁의행위의 적법 여부, 군 인력이 대체투입될 당시의 개별적·구체적 상황 및 그로 인한 대체투입의 불가피성 등 개별적이고 구체적인 상황에서의 사정을 모두 종합적으로 고려하여 이루어질 수밖에 없다.
○ 따라서 이 사건 지원행위가 법률유보원칙 및 과잉금지원칙을 위반한 것인지에 대한 판단은 구체적인 사실관계의 확정이 선행되어야 한다. 이로 인하여 이 사건 지원행위에 대한 판단은 원칙적으로 이 사건에 국한하여서만 의미를 가질 수밖에 없으며, 나아가 추후 개별적·구체적 상황을 달리하는 피청구인들의 지원행위가 이루어질 경우 그 행위의 위헌 여부를 판단하는 데 적용될 수 있는 일반적인 징표를 이 사건 지원행위로부터 추출하기도 어려우므로, 이 사건 지원행위에 대한 위헌 여부의 판단이 개별적이고 구체적인 당해 사안을 떠나 일반적이고 중요한 헌법적 의미를 지니고 있는 경우에 해당한다고 볼 수 없다. 청구인은 쟁의행위의 적법성 등 일부 사정만으로 이 사건 지원행위의 위헌 여부를 판단할 수 있다는 것을 전제하고 있는 것으로 보이나, 청구인이 제시하는 사정만으로 이 사건 지원행위의 위헌 여부를 단정하여 판단하기는 어렵다.
○ 또한 청구인은 노동조합법 제43조, 철도산업법 제36조 내지 ‘재난 및 안전관리 기본법’(이하 ‘재난안전법’이라 한다) 제15조의2가 이 사건 지원행위의 법률적 근거가 될 수 있는지 여부, 필수공익사업 내지 필수유지 업무의 범위, 필수유지 업무에 관한 대체인력 제도의 부당성 등도 주장하고 있으나, 이는 법률의 해석 및 포섭·적용에 관한 문제이고, 따라서 그에 관한 판단도 앞서 본 바와 마찬가지로 쟁의행위의 태양과 정도 등 개별적이고 구체적인 상황에서의 사정을 모두 종합적으로 고려하여 이루어질 수밖에 없는 것이므로, 원칙적으로 이 사건에 국한하여서만 의미를 가질 수밖에 없다.
○ 그렇다면 이 사건 지원행위는 특정한 상황에서의 개별적 특성이 강한 공권력 행사로서 앞으로도 구체적으로 반복될 위험성이 있다고 보기 어렵고, 그에 대한 헌법적 해명이 헌법질서의 수호·유지를 위하여 긴요한 사항으로서 헌법적으로 중요한 의미를 가지고 있다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건에서 예외적인 심판청구의 이익을 인정할 수 없다.
3. 소결론
○ 이 사건 심판청구는 모두 권리보호이익 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
▣  재판관 3인(재판관 김상환, 재판관 마은혁, 재판관 오영준)의 인용의견
1. 이 사건 심판청구의 적법 여부
가. 보충성
○ 이 사건 지원결정이나 이를 포함하는 이 사건 지원행위가 행정처분으로 존재하기 위해서는 피청구인들이 행정의사를 법령 등에서 정하는 공식적인 방법으로 외부에 표시하였음이 인정되어야 하나, 기록상 이를 인정할 만한 아무런 자료가 없다. 따라서 이 사건 지원결정이나 이를 포함하는 이 사건 지원행위는 행정처분으로 존재한다고 보기 어렵고, 달리 이를 행정처분에 해당한다고 인정한 확립된 대법원 판례도 존재하지 아니한다. 이와 같이 이 사건 지원행위를 대상으로 한 법원의 재판절차를 통한 권리구제가 허용되는지 여부가 객관적으로 불확실하므로, 청구인에게 항고소송이라는 구제절차를 이행할 것을 기대하기 어렵다. 따라서 이 사건 지원행위를 대상으로 한 이 사건 심판청구는 보충성의 예외가 인정된다.
나. 권리보호이익
○ 비록 일회적이고 특정한 상황에서 벌어진 사실행위에 대한 평가일지라도 거기에 일반적인 헌법적 의미를 부여할 수 있다면 헌법적 해명의 필요성을 인정할 수 있다(헌재 2018.8.30. 2014헌마681 등 참조).
○ 청구인은 노동조합법 제43조, 철도산업법 제36조제1항, 제2항 및 재난안전법 제15조의2가 철도사업 분야에서 이루어진 쟁의행위에 관하여 군 인력을 대체인력으로 투입할 수 있는 법률적 근거가 될 수 없고, 군 인력을 대체인력으로 투입한 것은 과도한 공권력 행사로서 기본권 제한의 한계를 벗어난 것이므로 이 사건 지원행위가 법률유보원칙, 과잉금지원칙 등에 위반된다고 주장한다.
○ 이 사건 지원행위가 법률유보원칙에 위반되는지 여부에 대한 판단은 철도사업의 쟁의행위에 대하여 피청구인들이 군 인력을 대체인력으로 투입한 행위가 법률적 근거를 가지는지에 대한 판단으로서 이 사건에 국한하여 의미를 가지는 것이 아니라 이러한 유형의 투입행위에 대하여 일반적인 헌법적 판단으로서의 의미를 가진다. 그러나 헌법재판소가 이에 대하여 아직 해명을 한 바는 없다. 따라서 이 사건에서의 판단이 오로지 이 사건에 한하여 의미를 가진다고 할 수는 없고, 나아가 철도사업에서의 쟁의행위에 대하여 군 인력을 대체인력으로 투입한 행위는 과거에도 여러 차례 있어 왔고, 이 사건 헌법소원 청구 이후 2023년과 2024년의 철도노조 쟁의행위 시에도 군 인력이 대체인력으로 투입된 점에 비추어 앞으로도 동종의 공권력 행사가 다시 이루어질 가능성은 매우 높다.
○ 그렇다면 이 사건 지원행위가 청구인의 단체행동권을 침해하는지 여부에 대한 판단은 헌법질서의 수호·유지를 위하여 그 헌법적 해명이 필요하다고 할 것이므로, 이 사건 심판청구는 심판청구의 이익이 인정된다.
2. 본안에 대한 판단
가. 단체행동권의 제한 및 법률유보원칙
○ 이 사건 지원행위는 피청구인들이 공권력을 행사하여 이 사건 쟁의행위에 군 인력을 대체인력으로 지원함으로써 직접적으로 노동조합인 청구인의 쟁의권 행사에 의하여 발생한 제3자참가인의 업무 저해 효과를 감소시키는 결과를 초래한다. 비록 이 사건 지원행위로 인하여 단체행동권 행사의 일환인 쟁의권의 행사 그 자체가 제한되는 것은 아니지만 쟁의권 행사에 의하여 발생한 권리 행사의 효과가 현저히 약화되므로 이 사건 지원행위는 청구인의 단체행동권을 제한하는 것으로 볼 수 있다.
○ 필수공익사업인 철도사업에서 발생한 쟁의행위에 대하여 국가가 노사자치의 원칙과 중립의무를 훼손하면서까지 군 인력을 대체인력으로 지원하여 헌법상 기본권인 단체행동권을 제한하기 위해서는 그 지원행위의 요건이나 기준이 법률에 근거를 두어야 한다.
○ 특히 국가의 안전보장과 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 하는 ‘국군’(헌법 제5조제2항)이라는 매우 특수한 공권력 집단을 쟁의행위에 관한 대체인력으로 투입함으로써 단체행동권 행사에 영향을 미치고자 할 경우에는 그 특별하고도 이례적인 성격에 비추어 그 법률적 근거는 더욱 명확하여야 한다.
나. 구체적 판단
○ 피청구인들은 노동조합법 제43조제3항, 제4항, 철도산업법 제36조 및 재난안전법 제15조의2가 이 사건 지원행위의 법률적 근거가 된다고 주장하고 있으므로, 이에 대하여 순서대로 살펴본다.
○ 먼저 노동조합법 제43조제3항, 제4항에 대하여 살펴본다. 노동조합법 제43조는 노동조합법의 다른 대부분의 규정들과 마찬가지로 어디까지나 노동관계 당사자인 근로자와 사용자 사이의 사법상의 법률관계를 규율하는 규정이고, 국가와 사인 간의 법률관계를 규율하는 규정이 아니다. 위 조항이 공권력 행사의 주체로서 중립의무 및 노동3권에 대한 실질적 보장의무를 부담하는 피청구인들에게 대체인력을 지원할 권한이나 의무를 발생시키거나 피청구인들이 대체인력을 지원할 경우의 요건이나 기준을 규정한 법률조항이라고 할 수는 없다. 위 조항들은 이 사건 지원행위의 법률적 근거가 될 수 없다.
○ 다음으로 철도산업법 제36조제1항 및 제2항에 대하여 살펴본다.
- 먼저, 노동조합법상 쟁의행위가 철도산업법 제36조제1항에서 말하는 천재·지변·전시·사변이나 이에 준하는 사태에 해당하지 않는다는 것은 그 문언에 비추어 분명하다.
- 필수유지업무는 ‘필수공익사업의 업무 중 그 업무가 정지되거나 폐지되는 경우 공중의 생명·건강 또는 신체의 안전이나 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하는 업무로서 대통령령이 정하는 업무’이다(노동조합법 제42조의2 제1항). 따라서 필수유지업무는 일반 공중의 생명이나 건강 등에 직접적으로 영향을 미치는 핵심적 업무이다(헌재 2011.12.29. 2010헌바385등 참조). 이와 같은 필수유지업무에 대하여는 쟁의행위 기간 중에도 그 업무의 유지·운영이 강제되고(노동조합법 제42조의2 제2항), 그 수준은 필수유지업무협정이나 필수유지업무결정에 의하여 정해진다. 위와 같은 필수유지업무의 개념과 이에 관한 노동조합법의 규정 내용에 비추어 보면 쟁의행위 기간 중 필수유지업무가 필수유지업무협정이나 필수유지업무결정에서 정해진 수준으로 유지·운영되는 경우에는 철도사업에서의 쟁의행위로 철도수송기능의 일부 정지 또는 제한 상태가 발생한다고 하더라도 이로 인하여 공중의 생명·건강 또는 신체의 안전이나 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 한다고 볼 수 없고, 따라서 철도산업법 제36조의 ‘철도교통의 심각한 장애 그 밖에 이에 준하는 사태’에 해당하여 ‘철도서비스에 중대한 차질이 발생하거나 발생할 우려’가 있다고 볼 수는 없다. 위와 같은 철도수송기능의 일부 정지 또는 제한 상태는 헌법이 정상적인 업무의 저해를 본질로 하는 쟁의권을 단체행동권의 일환으로 보장함으로써 필연적으로 예정된 것임을 고려하면 더욱 그러하다.
- 철도산업법 제36조제2항은 추상적으로 국토교통부장관으로부터 필요한 협조를 요청받은 관계행정기관의 장에게 이에 협조할 의무를 부과할 뿐, 공권력 행사의 주체, 요건, 대상, 방법 등과 같은 사항들에 관하여는 전혀 규정하고 있지 아니하다. 만일 이러한 형식과 내용의 법률 규정만으로 국민의 기본권을 제한할 수 있다고 본다면, 실질적으로 국토교통부장관 등에게 국회나 법률을 대신하여 국민의 기본권을 제한할 수 있는 권한을 부여한 것이나 다름없게 되므로, 법률유보원칙에 위배되어 허용할 수 없다.
- 철도산업법은 쟁의행위에 관한 사항을 주된 규율대상으로 하지 않는 법률이므로, 입법자는 철도산업법 제36조제1항, 제2항을 통하여 쟁의행위를 규율하려고 하였다면 ‘쟁의행위의 금지’, ‘쟁의행위의 제한’과 같은 명시적인 문언을 사용하여 법률조항을 규정하였어야 한다. 그러나 철도산업법 제36조제1항, 제2항의 문언 어디에서도 철도산업에서의 쟁의행위를 그 규율대상으로 삼는다는 점이 명시적으로 나타나 있지 않고, 철도산업법 제36조제1항제5호에서 정한 철도서비스 인력의 투입에 관하여 필요한 조치에 쟁의행위를 제한하기 위한 군 인력 등 대체인력의 투입이 포함되어 있다고 볼 만한 문언을 찾아볼 수 없다. 쟁의행위를 그 규율대상으로 삼아 이를 제한한다는 뜻이 명확하게 나타나 있지 아니한 철도산업법 제36조제1항, 제2항의 규정은 헌법이 보장하는 단체행동권을 제한하는 이 사건 지원행위의 법률적 근거가 될 수 없다.
○ 재난안전법 제15조의2에 대하여 살펴본다.
- 재난안전법 제3조제1호는 ‘재난’을 국민의 생명·신체·재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로서 자연재난과 사회재난으로 나누어 정의하고 있다. 그리고 구 재난안전법 제15조의2는, 재난관리주관기관의 장은 재난이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우에는 재난상황을 효율적으로 관리하고 재난을 수습하기 위한 중앙사고수습본부(이하 ‘수습본부’라 한다)를 신속하게 설치·운영하여야 하고(제1항), 수습본부장은 재난을 수습하기 위하여 필요하면 관계 재난관리책임기관의 장에게 행정상 및 재정상의 조치, 소속 직원의 파견, 그 밖에 필요한 지원을 요청할 수 있다(제2항)고 규정하고 있다.
- 헌법과 노동조합법에서 보장하는 쟁의행위가 재난안전법 제3조제1호에서 규정하는 자연현상으로 인하여 발생하는 자연재난에 해당할 수 없음은 자연재난에 관한 정의규정의 문언에 비추어 명백하다.
- 쟁의행위가 재난안전법 제3조제1호에서 규정하는 사회재난 중 ‘교통에 관한 국가기반체계의 마비’에 해당하는지가 논의될 수 있으나, 앞서 철도산업법 제36조제1항, 제2항에 관한 논의에서 본 것과 마찬가지로 필수공익사업인 철도사업의 ‘핵심적 업무’인 필수유지업무가 유지·운영되는 이상 쟁의행위로 인한 철도수송기능의 일부 정지 또는 제한 상태를 재난안전법 제3조제1호에서 말하는 ‘교통에 관한 국가기반체계의 마비’에 해당한다고 볼 수 없다.
- 한편 재난안전법 제3조제5호의2는 대통령령으로 재난의 유형별로 재난관리주관기관을 정하도록 하고 있고, 재난안전법 시행령 제3조의2 [별표] 제1의3에서 이를 정하고 있는데, 고용노동부가 재난관리주관기관으로 되어 있는 “사업장에서 발생한 대규모 인적 사고”나 국토교통부가 재난관리주관기관으로 되어 있는 “고속철도 사고”, “육상화물운송 사고”는 그 문언의 통상적인 의미에 비추어 볼 때 쟁의행위를 포함하는 것으로 보기 어렵고, 그 외에 위 [별표] 제1의3 어디에서도 쟁의행위를 재난의 유형으로 명시하지 않고 있다.
- 그뿐만 아니라 재난안전법 시행령 제44조에서는 재난사태선포의 대상이 되는 재난을 극심한 인명 또는 재산의 피해가 발생하거나 발생할 것으로 예상되어 시·도지사가 중앙대책본부장에게 재난사태의 선포를 건의하거나 중앙대책본부장이 재난사태의 선포가 필요하다고 인정하는 재난으로 정의하면서 노동조합법 제4장에 따른 쟁의행위로 인한 국가기반시설의 일시 정지를 명시적으로 제외함으로써, 쟁의행위로 인하여 국가기반시설에서의 업무 저해가 발생하더라도 재난사태를 선포할 수 없도록 규정하고 있기도 하다.
- 나아가 재난안전법 또한 쟁의행위를 주된 규율대상으로 삼고 있는 법이 아니므로, 재난안전법 제15조의2가 이 사건 지원행위의 법률적 근거가 되기 위해서는 철도사업에서의 쟁의행위를 규율대상으로 삼아 이를 제한한다는 뜻이 위 규정에 명확히 나타나고 그 요건과 기준이 명시되어야 하나, 재난안전법 제15조의2에는 이러한 점이 명시적으로 나타나 있지 않다.
- 따라서 재난안전법 제15조의2는 헌법이 보장하는 단체행동권을 제한하는 이 사건 지원행위의 법률적 근거가 될 수 없다.
다. 소결론
○ 피청구인들이 주장하는 노동조합법 제43조제3항, 제4항, 철도산업법 제36조제1항, 제2항 및 재난안전법 제15조의2가 이 사건 지원행위의 법률적 근거가 된다고 볼 수 없고, 달리 법률상 명확한 근거가 존재하지 아니하므로 이 사건 지원행위는 법률에 근거한 단체행동권 제한이라고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 지원행위는 법률유보원칙을 위반하여 청구인의 단체행동권을 침해한다. 청구인의 이 사건 심판청구는 인용되어야 한다.
□ 재판관 정형식, 재판관 김복형, 재판관 조한창의 각하의견에 대한 재판관 조한창의 보충의견
○ 인용의견은 이 사건 지원행위가 법률유보원칙에 위반되는지 여부에 대한 판단은 이러한 유형의 투입행위에 대한 일반적인 헌법적 판단으로서의 의미를 가진다고 하면서, 이 사건 지원행위가 노동조합법, 철도산업법 및 재난안전법 규정이 정한 요건을 갖추어 이루어졌는지를 살펴보는 방식으로 법률유보원칙 위반 여부를 판단하고 있다. 그런데 이러한 인용의견의 판단 방식이야말로 이 사건 지원행위가 법률유보원칙을 위반하였는지에 대한 판단이 이 사건 지원행위의 원인이 된 이 사건 쟁의행위, 그리고 이 사건 쟁의행위가 있었던 당시의 상황, 이 사건 지원행위의 내용, 규모 등을 종합적으로 고려하지 않을 수 없다는 점을 보여준다.
○ 그뿐만 아니라, 인용의견은 철도사업 분야에서의 쟁의행위에 관한 군 인력을 통한 대체인력의 지원행위가 언제나 노동조합법, 철도산업법 및 재난안전법상 근거를 갖추지 못하였다고 논증하고 있다. 그러나 이 사건 지원행위가 이루어진 구체적 사실관계와 다른 사실관계 하에서 이루어진 군 인력 지원 행위마저도 철도산업법 또는 재난안전법상 근거를 갖추지 못하였다고 단언할 수 있을지 의문이다. 이 사건 쟁의행위 및 이 사건 지원행위만을 기준으로 법률유보원칙 위반 여부를 판단하는 것은 그 판단 방식을 단순화할 뿐만 아니라 예상할 수 없는 미래의 상황을 전혀 고려하지 않게 된다.
○ 이상과 같은 이유로 이 사건 지원행위가 헌법적 한계를 준수하였는지 여부는 이 사건에 국한하여서만 의미를 가질 수밖에 없고, 추후 개별적·구체적 상황을 달리하는 상황에서의 이루어진 행위에 대한 위헌 여부를 판단하는 데 적용될 수 있는 일반적인 징표를 이 사건 지원행위로부터 추출하기도 어렵다.
▣  결정의 의의
○ 이 사건 심판청구가 보충성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다는 재판관 3인의 각하의견, 권리보호이익 요건을 갖추지 못하여 부적법하다는 재판관 3인의 각하의견이 있었는데, 그 이유 구성은 다르지만 관여 재판관의 과반수인 재판관 6인이 이 사건 심판청구가 부적법하다는 데 의견을 같이함에 따라 이 사건 심판청구는 각하되었다.
 
◈ 헌법재판소 2026.4.29. 선고 2019헌마1441 결정 [쟁의행위 기간 군 대체인력 투입 위헌확인] ◈
 
* 헌법재판소 결정
* 사 건 : 2019헌마1441 쟁의행위 기간 군 대체인력 투입 위헌확인
* 청구인 : 전국철도노동조합
* 피청구인 : 1. 국토교통부장관, 2. 국방부장관
* 제3자참가인 : 한국철도공사
* 선고일 : 2026.04.29.
 
【주 문】 이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
 
【이 유】 1.  사건개요
 
가. 청구인은 ‘노동조합 및 노동관계조정법’에 따른 노동조합이다. 청구인은 2019년 임금협약 체결과 관련하여 제3자참가인(이하 ‘한국철도공사’라 한다)과 2019.5.22.부터 2019.8.21.까지 열 차례 교섭을 하였으나 교섭에 실패하였고, 이와 관련한 중앙노동위원회의 조정도 2019.9.9. 불성립으로 종결되었다. 청구인은 2019.9.4.부터 2019.9.6.까지 ‘2019년 임금교섭 결렬에 따른 쟁의행위 찬반투표’를 실시하여 재적 조합원 대비 66.89%의 찬성으로 쟁의행위를 가결하였다. 그 후 청구인은 2019.10.11.부터 2019.10.14.까지 쟁의행위를 하였다.
한국철도공사는 2019.9.19. 피청구인 국토교통부장관에게 위 쟁의행위에 관하여 대체인력(국방부 인력자원)의 투입을 요청하였다. 이에 피청구인 국토교통부장관은 2019.9.23. 피청구인 국방부장관에게 쟁의행위에 참여하는 근로자를 대체할 인력의 파견을 요청하였다. 위 요청 공문에는 “철도파업으로 인한 국민 불편을 최소화하기 위하여 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제43조제3항, 제4항 및 ‘철도산업발전기본법’ 제36조제2항 규정에 따라 대체인력 투입을 요청”한다는 내용과 함께 집결일시, 집결장소, 대상인원 등이 기재되어 있었다.
피청구인 국토교통부장관은 피청구인 국방부장관과의 협의 후 2019.10.7.경 군인력 지원을 포함한 ‘철도노조 파업 대비 비상수송대책 수립·시행’에 관한 보도자료를 배포하여 보도되도록 하였고, 위 쟁의행위 기간 중 피청구인 국방부장관은 기관사 131명, 차장 198명, 통제관 15명 등 합계 344명의 군 인력을 한국철도공사에 지원하였다.
 
나. 청구인은 2019년 보충협약 체결(4조 2교대 근무제 개편 등 관련)과 관련하여 한국철도공사와 2019.9.17.부터 2019.10.29.까지 열두 차례 교섭을 하였으나 실패하였고, 이와 관련한 중앙노동위원회의 조정도 2019.11.15. 불성립으로 종결되었다. 청구인은 2019.11.11.부터 2019.11.13.까지 ‘2019년 보충교섭 결렬에 따른 쟁의행위 찬반투표’를 실시하여 재적 조합원 대비 53.88%의 찬성으로 쟁의행위를 가결하였다. 그 후 청구인은 2019.11.20.부터 2019.11.24.까지 쟁의행위를 하였다.
한국철도공사는 2019.11.1. 피청구인 국토교통부장관에게 위 쟁의행위에 관하여 대체인력(국방부 인력자원)의 투입을 요청하였다. 이에 피청구인 국토교통부장관은 2019.11.6. 피청구인 국방부장관에게 쟁의행위에 참여하는 근로자를 대체할 인력의 파견을 요청하였고, 피청구인 국방부장관과의 협의 후 2019.11.14.경 군 인력 지원을 포함한 ‘철도노조 무기한 파업(11.20.~ ) 대비 비상수송대책 시행’에 관한 보도자료를 배포하여 보도되도록 하였으며, 피청구인 국방부장관은 위 쟁의행위 기간 중 기관사 114명, 차장 244명, 통제관 15명 등 합계 373명의 군 인력을 한국철도공사에 지원하였다.
 
다. 청구인은 2019.12.27. 피청구인들이 한국철도공사에 군 인력을 대체인력으로 지원한 행위로 인하여 단체행동권을 침해받았다고 주장하며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
 
2.  심판대상
 
이 사건 심판대상은, 청구인의 2019.10.11.부터 2019.10.14.까지의 쟁의행위(이하 ‘1차 쟁의행위’라 한다) 및 2019.11.20.부터 2019.11.24.까지의 쟁의행위(이하 ‘2차 쟁의행위’라 하고, 1차 쟁의행위와 묶어 ‘이 사건 쟁의행위’라 한다)에 관하여, 한국철도공사가 대체인력을 투입할 수 있도록 피청구인들이 군 인력을 대체인력으로 각 지원한 행위(이하 ‘이 사건 지원행위’라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 관련조항은 [별지]와 같다.
 
3.  청구인의 주장
 
가. 이 사건 지원행위는 국가가 우월적 지위에서 국군통수권을 행사한 고권적 작용이므로, 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당한다.
 
나. 이 사건 지원행위는 법률상 근거가 없이 이루어진 것이므로, 법률유보원칙에 위반된다. ‘노동조합 및 노동관계조정법’(이하 ‘노동조합법’이라 한다)에 따라 필수유지업무를 준수한 상태에서 이루어진 단체행동권 행사는 구 ‘재난 및 안전관리 기본법’(이하 ‘재난안전법’이라 한다)상 국가기간체계 마비(제3조제1호 나목)에 해당하지 않고, 철도산업발전기본법(이하 ‘철도산업법’이라 한다)상 천재·지변·전시·사변에 준하는 상황(제36조제1항)에 해당하지 않으므로, 위 조항들은 군 인력이 대체인력으로 투입될 수 있는 법률적 근거가 될 수 없다. 노동조합법 제43조는 사인 간의 대등한 법률관계를 규율하는 조항이므로, 국가에게만 부여된 특수한 수단인 군 인력투입행위를 정당화하는 법률적 근거라고 볼 수 없다.
 
다. 청구인은 이 사건 쟁의행위 당시 노동위원회가 정한 필수유지운행률을 유지할 정도의 근무인력을 정해두었고, 위 근무인력은 업무를 계속하였으며, 민간 대체인력도 상당수 투입되어 있는 상황이었다. 그럼에도 이 사건 지원행위에 의하여 필수유지운행률을 초과하는 운행률로 열차가 운행되었는바, 이로써 청구인의 단체행동권은 사실상 형해화되었으므로, 이 사건 지원행위는 청구인의 단체행동권을 침해한다.
 
라. 필수공익사업에서 쟁의행위가 발생하여 공중의 생명·건강 또는 신체의 안전 및 일상생활 등을 위태롭게 할 위험이 현존하는 때에는 국가는 관계법령에 따라 필수유지업무를 유지·운영하도록 형벌로써 강제할 수 있고, 사용자로서는 적절한 민간대체인력을 사용할 수 있으며, 고용노동부장관이 사전적으로 긴급조정을 결정함으로써 쟁의행위를 예방할 수 있음에도, 보다 완화된 대안적 조치 없이 군 인력을 투입하여 쟁의행위를 봉쇄하는 것은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 단체행동권을 침해한다.
 
마. 이 사건 지원행위는 필수공익사업장에서 근무하는 근로자들과 이에 해당하지 않는 다른 민간 사업장에서 근무하는 근로자들을 합리적 사유 없이 차별취급하고 있으므로, 청구인의 평등권을 침해한다.
 
4.  판단
 
가. 재판관 김형두, 재판관 정정미, 재판관 정계선의 각하의견
우리는 이 사건 심판청구가 다음과 같이 보충성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다고 생각한다.
(1) 헌법소원심판은 그 본질상 헌법상 보장된 기본권 침해에 대한 예비적이고 보충적인 최후의 수단이므로, 공권력의 작용으로 말미암아 기본권 침해가 있는 경우에는 먼저 다른 법률이 정한 절차에 따라 그 절차를 모두 거친 후에야 비로소 청구할 수 있다(헌법재판소법 제68조제1항 단서).
(2) 항고소송의 대상인 ‘처분’이란 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용(행정소송법 제2조제1항제1호)’을 말한다. 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견련성, 법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010.11.18. 선고 2008두167 전원합의체 판결; 대법원 2019.6.27. 선고 2018두49130 판결 등 참조).
청구인이 이 사건 심판청구를 통하여 다투는 이 사건 지원행위는, 한국철도공사의 요청에 응하여 한국철도공사가 대체인력을 투입할 수 있도록 피청구인들이 군 인력을 대체인력으로 지원하기로 결정한 데 따른 것이므로, 결국 이 사건 지원행위는 피청구인들의 군 인력 지원 결정(이하 ‘이 사건 지원결정’이라 한다)이 현실적으로 집행된 행위이다. 그런데 이 사건 지원결정은 그 직접 당사자인 한국철도공사에게는 대체인력의 지원이라는 수익적 결과를 발생시키는 동시에, 단체행동권을 행사한 청구인에게는 쟁의행위의 실효성이 현저히 저하된다는 침익적 결과를 발생시키고, 따라서 청구인은 이 사건 지원결정이 법령에서 정한 요건과 절차를 갖춘 것인지를 다툴 법률상 이익이 인정될 수 있으므로, 이 사건 지원결정은 항고소송의 대상이 되는 ‘처분’에 해당한다고 보아야 한다. 그뿐만 아니라 이 사건 지원결정은 늦어도 각 보도자료가 배포된 시점에 이루어졌을 것이어서 실제 이 사건 지원행위와 시간적 간격이 있고, 따라서 이 사건 지원결정을 항고소송을 통하여 다툴 수 있다는 것은 곧 청구인이 이 사건 지원결정과 같은 방식의 대체인력 지원 결정에 대하여 행정소송법상 집행정지를 통하여 적시에 실효적인 권리구제를 받을 수 있다는 것을 의미하므로(행정소송법 제23조), 이 사건 지원결정이 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 볼 실익이 크다. 더 나아가, 청구인의 쟁의행위에 관하여 피청구인들이 한국철도공사의 요청에 응하여 군 인력을 대체인력으로 지원할 수 있는지에 관한 법적 판단은 증거에 따른 구체적인 사실인정을 통하여 개별적, 구체적 쟁의행위의 경위 및 모습, 쟁의행위의 적법 여부, 군 인력이 대체투입될 당시의 개별적·구체적 상황 및 그로 인한 대체투입의 불가피성 등이 판단되어야 함은 물론, 관련 법령의 해석 등을 수반할 수밖에 없는바, 이러한 판단은 법원에서 변론을 통하여, 그리고 민사소송법 및 행정소송법이 보장하는 바에 따른 심급별 판단을 거쳐 이루어지도록 하는 것이 청구인에게도 보다 넓고 유효한 구제방법이 될 수 있다는 점에서도 이 사건 지원결정은 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 보아야 한다.
(3) 앞서 본 바와 같이 이 사건 지원행위는 이 사건 지원결정을 집행한 행위에 불과한바, 청구인은 이 사건 지원결정의 집행행위에 불과한 이 사건 지원행위가 아니라 이 사건 지원결정을 대상으로 다투었어야 하는 것이고, 이 사건 지원결정이 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다는 점 또한 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 지원결정을 대상으로 한 항고소송을 거치지 아니한 채 이 사건 지원결정을 사실적으로 집행한 것에 불과한 이 사건 지원행위를 대상으로 제기한 이 사건 심판청구는 보충성 요건을 갖추지 못하였다.
이 사건 지원결정이 항고소송의 대상이 되는 처분등에 해당하는지 여부에 관하여는 확립된 법원의 판례가 존재하지 아니하나, 이는 단지 이 사건 지원결정에 대한 항고소송이 제기된 바 없고 곧바로 이 사건 헌법소원이 제기되었기 때문이므로, 이를 들어 이 사건 지원결정을 대상으로 한 법원의 재판절차를 통한 권리구제가 허용되는지 여부가 객관적으로 불확실하다고 할 수도 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 보충성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
 
나. 재판관 정형식, 재판관 김복형, 재판관 조한창의 각하의견
우리는 이 사건 심판청구가 다음과 같이 권리보호이익 요건을 갖추지 못하여 부적법하다고 생각한다.
(1) 주관적 권리보호이익의 소멸
헌법소원제도는 국민의 기본권침해를 구제하기 위한 제도이므로 그 제도의 목적에 비추어 권리보호의 이익이 있는 경우에만 이를 제기할 수 있다고 보아야 한다. 헌법소원이 비록 적법하게 제기되었더라도 권리보호의 이익은 헌법소원심판청구 당시에 있어야 할 뿐만 아니라 결정 당시에도 있어야 한다. 따라서 심판계속 중에 사실관계 또는 법률관계의 변동으로 말미암아 청구인이 주장하는 기본권의 침해가 종료된 경우에는 원칙적으로 권리보호이익이 없으므로 헌법소원심판청구는 부적법한 것으로 되어 각하를 면할 수 없다(헌재 2011.8.30. 2008헌마343 등 참조).
1차 쟁의행위는 2019.10.14.에, 2차 쟁의행위는 2019.11.24.에 각 종료되었고, 그에 따라 이 사건 지원행위도 종료되었으므로, 이 사건 지원행위에 대한 심판청구는 주관적 권리보호이익이 인정되지 않는다.
(2) 예외적 심판청구이익이 인정되는지 여부
(가) 헌법소원제도는 개인의 권리구제뿐 아니라 객관적인 헌법질서의 보장기능도 가지므로 헌법소원심판청구가 청구인의 권리구제에 도움이 되지는 아니한다 하더라도, 그러한 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있거나 그 심판대상에 대한 위헌여부의 해명이 헌법질서의 수호·유지를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 중요한 의미를 가지고 있는 경우에는, 심판청구의 이익을 인정하여 이미 종료된 침해행위가 위헌이었음을 확인할 수 있다(헌재 2019.9.26. 2018헌마128등 참조). 이때 ‘침해행위가 반복될 위험’이란 단순히 추상적이거나 이론적인 가능성이 아니라 같은 유형의 침해행위가 앞으로도 구체적으로 반복될 위험성이 있는 것을 의미하고, ‘헌법적 해명이 중요한 의미를 가지는 경우’란 단순히 개별적이고 구체적인 당해 사안을 떠나 일반적이고 중요한 의미를 지니고 있어 헌법질서의 유지·수호를 위하여 그 해명이 긴요한 경우를 의미한다(헌재 2018.8.30. 2014헌마681; 헌재 2023.9.26. 2020헌마306 참조).
(나) 그런데 피청구인들이 주장하는 바와 같이 노동조합법 제43조제3항, 제4항 및 철도산업법 제36조제2항 등이 이 사건 지원행위를 규율하는 조항이 될 수 있는지 여부, 그리고 이 사건 지원행위가 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 단체행동권을 침해하는지 여부에 대한 판단은 쟁의행위의 경위와 모습, 쟁의행위의 적법 여부, 군 인력이 대체투입될 당시의 개별적·구체적 상황 및 그로 인한 대체투입의 불가피성 등 개별적이고 구체적인 상황에서의 사정을 모두 종합적으로 고려하여, 이 사건 지원행위가 이루어진 당시 상황이 노동조합법 제43조제3항, 제4항 또는 철도산업법 제36조제2항 등이 예정하고 있는 상황이었는지, 이 사건 지원행위가 위 법률조항들이 정한 요건을 갖추었는지, 나아가 위와 같은 상황 아래에서 이루어진 이 사건 지원행위가 목적의 정당성, 수단의 적합성, 침해의 최소성 및 법익의 균형성을 갖춘 것인지를 판단할 수밖에 없다. 따라서 이 사건 지원행위가 법률유보원칙 및 과잉금지원칙을 위반한 것인지에 대한 판단은 구체적인 사실관계의 확정이 선행되어야 한다.
이로 인하여 이 사건 지원행위에 대한 판단은 원칙적으로 이 사건에 국한하여서만 의미를 가질 수밖에 없으며, 나아가 추후 개별적·구체적 상황을 달리하는 피청구인들의 지원행위가 이루어질 경우 그 행위의 위헌 여부를 판단하는 데 적용될 수 있는 일반적인 징표를 이 사건 지원행위로부터 추출하기도 어려우므로, 이 사건 지원행위에 대한 위헌 여부의 판단이 개별적이고 구체적인 당해 사안을 떠나 일반적이고 중요한 헌법적 의미를 지니고 있는 경우에 해당한다고 볼 수 없다. 청구인은 쟁의행위의 적법성 등 일부 사정만으로 이 사건 지원행위의 위헌 여부를 판단할 수 있다는 것을 전제하고 있는 것으로 보이나, 청구인이 제시하는 사정만으로 이 사건 지원행위의 위헌 여부를 단정하여 판단하기는 어렵다.
(다) 또한 청구인은 노동조합법 제43조, 철도산업법 제36조 내지 재난안전법 제15조의2가 이 사건 지원행위의 법률적 근거가 될 수 있는지 여부, 필수공익사업 내지 필수유지 업무의 범위, 필수유지 업무에 관한 대체인력 제도의 부당성 등도 주장하고 있으나, 이는 법률의 해석 및 포섭·적용에 관한 문제이고, 따라서 그에 관한 판단도 앞서 본 바와 마찬가지로 쟁의행위의 태양과 정도 등 개별적이고 구체적인 상황에서의 사정을 모두 종합적으로 고려하여 이루어질 수밖에 없는 것이므로, 원칙적으로 이 사건에 국한하여서만 의미를 가질 수밖에 없다.
(라) 그렇다면 이 사건 지원행위는 특정한 상황에서의 개별적 특성이 강한 공권력 행사로서 앞으로도 구체적으로 반복될 위험성이 있다고 보기 어렵고, 그에 대한 헌법적 해명이 헌법질서의 수호·유지를 위하여 긴요한 사항으로서 헌법적으로 중요한 의미를 가지고 있다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건에서 예외적인 심판청구의 이익을 인정할 수 없다.
(3) 소결론
이 사건 심판청구는 모두 권리보호이익 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
 
5.  결론
 
이상과 같이 그 이유 구성은 다르지만 관여 재판관의 과반수인 6인이 이 사건 심판청구가 부적법하여 이를 각하한다는 데 의견을 같이 하므로, 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 김상환, 재판관 마은혁, 재판관 오영준의 인용의견이 있고, 아래 7.과 같은 재판관 정형식, 재판관 김복형, 재판관 조한창의 각하의견에 대한 재판관 조한창의 보충의견이 있다.
 
6.  재판관 김상환, 재판관 마은혁, 재판관 오영준의 인용의견
 
우리는 이 사건 심판청구가 적법하고, 이 사건 지원행위가 법률유보원칙을 위반하여 청구인의 단체행동권을 침해한다고 생각하므로, 다음과 같이 의견을 밝힌다.
 
가. 이 사건 심판청구의 적법 여부
(1) 헌법소원은 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 청구할 수 없다(헌법재판소법 제68조제1항 단서). 그러나 헌법소원심판청구에 있어서 청구인이 그의 불이익으로 돌릴 수 없는 정당한 이유가 있는 착오로 전심절차를 밟지 않은 경우 또는 전심절차로 권리가 구제될 가능성이 거의 없거나 권리구제절차가 허용되는지 여부가 객관적으로 불확실하여 전심절차 이행의 기대가능성이 없을 때에는 보충성원칙의 예외가 인정된다(헌재 1989.9.4. 88헌마22; 헌재 1991.5.13. 90헌마133; 헌재 2008.5.29. 2007헌마712 등 참조).
한편, 행정처분은 주체·내용·절차와 형식이라는 내부적 성립 요건과 외부에 대한 표시라는 외부적 성립 요건을 모두 갖춘 경우에 존재한다. 행정처분의 외부적 성립은 행정의사가 외부에 표시되어 행정청이 자유롭게 취소·철회할 수 없는 구속을 받게 되는 시점, 그리고 상대방이 쟁송을 제기하여 다툴 수 있는 기간의 시점을 정하는 의미를 가지므로, 어떠한 처분의 외부적 성립 여부는 행정청에 의하여 해당 처분에 관한 행정의사가 법령 등에서 정하는 공식적인 방법으로 외부에 표시되었는지를 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2023.8.31. 선고 2021다243355 판결 등 참조).
이 사건 지원결정이나 이를 포함하는 이 사건 지원행위가 행정처분으로 존재하기 위해서는 피청구인들이 행정의사를 법령 등에서 정하는 공식적인 방법으로 외부에 표시하였음이 인정되어야 하나, 기록상 이를 인정할 만한 아무런 자료가 없다. 따라서 이 사건 지원결정이나 이를 포함하는 이 사건 지원행위는 행정처분으로 존재한다고 보기 어렵고, 달리 이를 행정처분에 해당한다고 인정한 확립된 대법원 판례도 존재하지 아니한다. 이와 같이 이 사건 지원행위를 대상으로 한 법원의 재판절차를 통한 권리구제가 허용되는지 여부가 객관적으로 불확실하므로, 청구인에게 항고소송이라는 구제절차를 이행할 것을 기대하기 어렵다. 이 사건 지원행위를 대상으로 한 이 사건 심판청구는 보충성의 예외가 인정된다.
(2) 한편, 비록 일회적이고 특정한 상황에서 벌어진 사실행위에 대한 평가일지라도 거기에 일반적인 헌법적 의미를 부여할 수 있다면 헌법적 해명의 필요성을 인정할 수 있다(헌재 2018.8.30. 2014헌마681 등 참조).
청구인은 노동조합법 제43조, 철도산업법 제36조제1항, 제2항 및 재난안전법 제15조의2가 철도사업 분야에서 이루어진 쟁의행위에 관하여 군 인력을 대체인력으로 투입할 수 있는 법률적 근거가 될 수 없고, 군 인력을 대체인력으로 투입한 것은 과도한 공권력 행사로서 기본권 제한의 한계를 벗어난 것이므로 이 사건 지원행위가 법률유보원칙, 과잉금지원칙 등에 위반된다고 주장한다.
이 사건 지원행위가 법률유보원칙에 위반되는지 여부에 대한 판단은 철도사업의 쟁의행위에 대하여 피청구인들이 군 인력을 대체인력으로 투입한 행위가 법률적 근거를 가지는지에 대한 판단으로서 이 사건에 국한하여 의미를 가지는 것이 아니라 이러한 유형의 투입행위에 대하여 일반적인 헌법적 판단으로서의 의미를 가진다. 그러나 헌법재판소가 이에 대하여 아직 해명을 한 바는 없다.
따라서 이 사건에서의 판단이 오로지 이 사건에 한하여 의미를 가진다고 할 수는 없고, 나아가 철도사업에서의 쟁의행위에 대하여 군 인력을 대체인력으로 투입한 행위는 과거에도 여러 차례 있어 왔고, 이 사건 헌법소원 청구 이후 2023년과 2024년의 철도노조 쟁의행위 시에도 군 인력이 대체인력으로 투입된 점에 비추어 앞으로도 동종의 공권력 행사가 다시 이루어질 가능성은 매우 높다.
그렇다면 이 사건 지원행위가 청구인의 단체행동권을 침해하는지 여부에 대한 판단은 헌법질서의 수호·유지를 위하여 그 헌법적 해명이 필요하다고 할 것이므로, 이 사건 심판청구는 심판청구의 이익이 인정된다.
(3) 이상과 같이 이 사건 심판청구는 적법하다.
 
나. 본안에 대한 판단
(1) 쟁점의 정리
이 사건에서 사용자인 한국철도공사는 청구인이 단체행동권의 일환인 쟁의권을 행사하여 업무 저해가 발생하자 이에 대응하여 대체인력을 투입하고자 하였고, 이를 위하여 피청구인 국토교통부장관에게 인력의 지원을 요청하여 피청구인들이 이 사건 지원행위를 하게 되었다.
이 사건 지원행위는 피청구인들이 공권력을 행사하여 이 사건 쟁의행위에 군 인력을 대체인력으로 지원함으로써 직접적으로 노동조합인 청구인의 쟁의권 행사에 의하여 발생한 한국철도공사의 업무 저해 효과를 감소시키는 결과를 초래한다.
비록 이 사건 지원행위로 인하여 단체행동권 행사의 일환인 쟁의권의 행사 그 자체가 제한되는 것은 아니지만 쟁의권 행사에 의하여 발생한 권리 행사의 효과가 현저히 약화되므로 이 사건 지원행위는 청구인의 단체행동권을 제한하는 것으로 볼 수 있다.
이 사건에서 단체행동권과 관련된 헌법적 쟁점은, 이 사건 지원행위가 법률유보원칙이나 과잉금지원칙을 위반하여 단체행동권을 침해하는지 여부 또는 평등권을 침해하는지 여부이다.
(2) 노동3권의 보장과 단체행동권의 제한
(가) 노동3권의 보장
헌법 제33조제1항은 “근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.”라고 규정하여 근로자가 근로조건의 향상을 위하여 단결하고, 사용자와 집단적으로 교섭하며 나아가 그 교섭이 원만하게 이루어지지 아니할 경우에 단체행동을 할 수 있는 권리를 헌법상 부여하고 있다(헌재 2004.8.26. 2003헌바58등).
노동3권은 근로자가 사용자와 개별적으로 근로조건에 관한 계약을 체결할 경우에 처하게 되는 근로자의 사회·경제적으로 열등한 지위를 근로자단체의 힘을 배경으로 보완·강화함으로써 사용자와 근로자 사이의 실질적인 대등성을 확보해 주는 기능을 수행하여 근로자가 사용자와 대등한 지위에서 노사의 실질적 자치를 실현하는 것을 목적(헌재 1996.12.26. 90헌바19등 중 위헌의견; 대법원 2020.8.27. 선고 2016다248998 전원합의체 판결; 대법원 2021.2.25. 선고 2017다51610 전원합의체 판결 참조)으로 한다고 볼 수 있다.
노동3권은 국가로부터의 자유를 그 본질적인 구성요소로 하는 기본권으로 국가는 노동3권을 존중하고 부당한 침해를 하여서는 아니 된다. 국가는 노동3권의 행사를 통하여 사용자와 근로자 사이의 실질적인 대등성이 확보되고 노사의 실질적 자치가 실현되면 이를 존중하여야 하고(노사자치의 원칙), 이에 대한 후견적 개입에 신중하여야 하며(대법원 2020.8.27. 선고 2016다248998 전원합의체 판결 참조), 부당한 개입을 통하여 사용자와 근로자 사이의 실질적 대등성과 노사자치를 훼손하여서는 아니 될 중립의무를 부담하는 한편, 근로자의 대등한 협상력과 지위를 보장하기 위한 법적 제도와 법규범을 마련하여 집단적 노사자치의 기반을 조성함으로써 노동3권을 실질적으로 보장하도록 할 의무가 있다.
노동3권 중 단체행동권은 근로자가 ‘근로조건의 향상을 위하여’ 근로조건 등에 관한 요구를 관철할 목적으로 사용자에 대하여 근로자들의 결합체인 근로자단체를 통하여 쟁의행위 등 집단적 행동을 할 수 있는 권리를 말하고, 단체행동의 가장 대표적인 행위태양인 쟁의행위는 근로자가 위와 같은 목적으로 근로자단체를 통하여 사용자 업무의 정상적인 운영을 저해하는 행위를 말한다(헌재 2022.5.26. 2012헌바66 중 일부 위헌의견 참조).
(나) 노동조합법에서의 단체행동권의 제한
노동조합법은 노동3권을 보장하여 근로조건의 유지·개선과 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상을 도모하는 것을 그 목적 중의 하나로 설정하고 있다(노동조합법 제1조 참조).
이에 따라 노동조합법은 쟁의행위에 대한 민·형사면책 규정(제3조, 제4조) 이외에 여러 규정[제39조(근로자의 구속제한), 제43조(사용자의 채용제한) 제1항, 제2항, 쟁의행위 참가를 이유로 한 해고 등을 부당노동행위로 금지하는 제81조제1항제5호 등]을 통하여 단체행동권을 보호하고 있다.
다른 한편 노동조합법은 단체행동권이 사용자 등 타인의 기본권과의 관계에서 가지는 한계를 고려하고 노동쟁의의 신속한 해결을 꾀하고자 하는 정책적 고려에서 쟁의행위의 주체(제37조제2항, 제41조제2항 등 참조), 목적(제44조제2항 등 참조), 방법(제42조제1항 등 참조), 절차(제41조제1항 등 참조) 등의 측면에서 쟁의행위를 제한하고 있다.
특히 노동조합법에서는 공중의 일상생활과 밀접한 관련이 있거나 국민경제에 미치는 영향이 큰 공익사업 중 그 업무의 정지 또는 폐지가 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하거나 국민경제를 현저히 저해하고 그 업무의 대체가 용이하지 아니한 사업을 ‘필수공익사업’으로 규정하면서 철도사업을 이에 해당하는 사업으로 명시하고 있고(제71조), 필수공익사업에서의 쟁의행위에 관하여 특별한 제한을 가하고 있다.
즉 노동조합법에서는 ‘필수공익사업의 업무 중 그 업무가 정지되거나 폐지되는 경우 공중의 생명·건강 또는 신체의 안전이나 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하는 업무로서 대통령령이 정하는 업무’를 필수유지업무로 규정하고(제42조의2 제1항, 노동조합법 시행령 제22조의2 별표1), 필수유지업무에 대하여는 쟁의행위 기간중에도 그 업무의 유지·운영을 강제하고 있다(제42조의2 제2항).
노동조합법의 필수유지업무 규정은 필수공익사업 중 필수유지업무에 종사하는 근로자의 쟁의권 행사를 사전에 제한하는 성격을 가지고(헌재 2011.12.29. 2010헌바385등), 노동조합의 쟁의권도 제한한다.
필수공익사업에서 쟁의행위를 하면서 어느 수준에서 필수유지업무를 유지하여야 하는지는 먼저 노사 당사자 사이의 합의에 의한 필수유지업무협정에 의하여 정해지고, 필수유지업무협정이 체결되지 아니하는 경우에는 노동위원회의 필수유지업무결정에 의하여 정해진다(노동조합법 제42조의3, 제42조의4).
한편 노동조합법 제43조제1항, 제2항에서는 쟁의행위 기간 중 대체근로를 금지하고 있다. 이는 대체근로로 인하여 사용자의 업무를 저해하는 쟁의행위의 본질적 효과가 상실되는 것을 방지하여 쟁의행위를 실질적으로 보장하려는 취지이다.
그런데 노동조합법 제43조제3항, 제4항에서는 필수공익사업의 경우 쟁의행위의 업무저해 효과를 감소시키는 대체근로를 허용함으로써 쟁의권을 제한하고 있다.
다른 사업과는 달리 철도사업을 비롯한 필수공익사업의 경우 쟁의행위 기간 중에도 필수유지업무의 유지·운영을 강제하고, 대체근로를 허용하여 쟁의권을 제한하는 것은 이를 통하여 쟁의권 보장과 공익 보호 사이의 조화와 균형을 달성하는 것을 목적으로 한다고 볼 수 있다. 따라서 필수공익사업에서의 쟁의행위 기간 중 필수유지업무가 정당하게 유지·운영되고, 여기서 더 나아가 사용자가 허용된 대체인력을 투입한 상황이라면, 비록 쟁의행위에 따른 업무 중단으로 인하여 공중의 일상생활 또는 국민경제에 일정한 불편과 혼란이 발생한다고 하더라도 이는 헌법과 노동조합법이 예정하고 있는 것으로서 쟁의권 보장과 공익 보호 사이의 조화와 균형이 유지되는 상황에서의 쟁의행위에 수반되는 결과이므로 일반 공중과 사회는 이를 감수하여야 한다.
(3) 법률유보원칙 위배 여부
(가) 법률유보원칙
법률유보원칙은 국가의 행정작용이 단순히 법률에 근거를 두기만 하면 충분하다는 원칙이 아니다. 입법자가 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인지 일률적으로 정할 수는 없지만, 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적 사항에 관한 한 입법자가 법률로 규율하여야 한다(헌재 1999.5.27. 98헌바70; 헌재 2008.2.28. 2006헌바70; 헌재 2018.5.31. 2015헌마476 참조).
위와 같은 법률유보원칙에 따르면, 필수공익사업인 철도사업에서 발생한 쟁의행위에 대하여 국가가 노사자치의 원칙과 중립의무를 훼손하면서까지 군 인력을 대체인력으로 지원하여 헌법상 기본권인 단체행동권을 제한하기 위해서는 그 지원행위의 요건이나 기준이 법률에 근거를 두어야 한다.
특히 국가의 안전보장과 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 하는 ‘국군’(헌법 제5조제2항)이라는 매우 특수한 공권력 집단을 쟁의행위에 관한 대체인력으로 투입함으로써 단체행동권 행사에 영향을 미치고자 할 경우에는 그 특별하고도 이례적인 성격에 비추어 그 법률적 근거는 더욱 명확하여야 한다.
(나) 구체적 판단
피청구인들은 노동조합법 제43조제3항, 제4항, 철도산업법 제36조 및 재난안전법 제15조의2가 이 사건 지원행위의 법률적 근거가 된다고 주장하고 있으므로, 이에 대하여 순서대로 살펴본다.
1) 먼저 노동조합법 제43조제3항, 제4항에 대하여 살펴본다.
앞서 본 바와 같이 노동조합법 제43조제1항, 제2항에서는 원칙적으로 쟁의행위기간 중 대체근로를 금지하면서도 예외적으로 노동조합법 제43조제3항, 제4항에서는 필수공익사업에서의 쟁의행위에 대하여 대체근로를 허용하고 있기는 하다.
그러나 노동조합법 제43조는 노동조합법의 다른 대부분의 규정들과 마찬가지로 어디까지나 노동관계 당사자인 근로자와 사용자 사이의 사법상의 법률관계를 규율하는 규정이고, 국가와 사인 간의 법률관계를 규율하는 규정이 아니다. 노동조합법 제43조제3항, 제4항은 필수공익사업의 사용자로 하여금 채용, 도급 등의 사법(私法)적 수단에 의하여 대체인력을 투입할 수 있도록 하는 법률조항이지, 공권력 행사의 주체로서 중립의무 및 노동3권에 대한 실질적 보장의무를 부담하는 피청구인들에게 대체인력을 지원할 권한이나 의무를 발생시키거나 피청구인들이 대체인력을 지원할 경우의 요건이나 기준을 규정한 법률조항이라고 할 수는 없다.
따라서 노동조합법 제43조제3항, 제4항은 국가가 공권력 행사를 통하여 군 인력을 대체인력으로 지원할 수 있도록 하는 법률적 근거가 될 수 없다.
2) 다음으로 철도산업법 제36조제1항 및 제2항에 대하여 살펴본다.
가) 구 철도산업법(2013.3.23. 법률 제11690호로 개정되고, 2020.6.9. 법률 제17453호로 개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘철도산업법’이라고만 한다) 제36조제1항은 국토교통부장관은 천재·지변·전시·사변, 철도교통의 심각한 장애 그밖에 이에 준하는 사태의 발생으로 인하여 철도서비스에 중대한 차질이 발생하거나 발생할 우려가 있다고 인정하는 경우에는 필요한 범위 안에서 철도시설관리자·철도운영자 또는 철도이용자에게 제1호 내지 제7호의 사항에 관하여 필요한 조치를 할 수 있도록 규정하고 있고, 특히 제5호에서 ‘철도서비스 인력의 투입’에 관하여 필요한 조치를 할 수 있다고 규정하고 있다. 그리고 같은 조제2항은 “국토교통부장관은 제1항의 규정에 의한 조치의 시행을 위하여 관계행정기관의 장에게 필요한 협조를 요청할 수 있으며, 관계행정기관의 장은 이에 협조하여야 한다.”라고 규정하고 있다.
나) 먼저, 노동조합법상 쟁의행위가 철도산업법 제36조제1항에서 말하는 천재·지변·전시·사변이나 이에 준하는 사태에 해당하지 않는다는 것은 그 문언에 비추어 분명하다.
다) 다음으로, 필수공익사업에서의 쟁의행위에 따른 업무 저해 상태가 위 규정에서 말하는 ‘철도교통의 심각한 장애 그 밖에 이에 준하는 사태’에 해당하고 이로 인하여 ‘철도서비스에 중대한 차질이 발생하거나 발생할 우려가 있다고 인정되는 경우’에 해당하는지 살펴본다.
앞서 본 바와 같이 필수유지업무는 ‘필수공익사업의 업무 중 그 업무가 정지되거나 폐지되는 경우 공중의 생명·건강 또는 신체의 안전이나 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하는 업무로서 대통령령이 정하는 업무’이다(노동조합법 제42조의2 제1항). 따라서 필수유지업무는 일반 공중의 생명이나 건강 등에 직접적으로 영향을 미치는 핵심적 업무이다(헌재 2011.12.29. 2010헌바385등 참조).
이와 같은 필수유지업무에 대하여는 쟁의행위 기간 중에도 그 업무의 유지·운영이 강제되고(노동조합법 제42조의2 제2항), 그 수준은 필수유지업무협정이나 필수유지업무결정에 의하여 정해진다.
위와 같은 필수유지업무의 개념과 이에 관한 노동조합법의 규정 내용에 비추어 보면 쟁의행위 기간 중 필수유지업무가 필수유지업무협정이나 필수유지업무결정에서 정해진 수준으로 유지·운영되는 경우에는 철도사업에서의 쟁의행위로 철도수송기능의 일부 정지 또는 제한 상태가 발생한다고 하더라도 이로 인하여 공중의 생명·건강 또는 신체의 안전이나 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 한다고 볼 수 없고, 따라서 철도산업법 제36조의 ‘철도교통의 심각한 장애 그 밖에 이에 준하는 사태’에 해당하여 ‘철도서비스에 중대한 차질이 발생하거나 발생할 우려’가 있다고 볼 수는 없다. 위와 같은 철도수송기능의 일부 정지 또는 제한 상태는 헌법이 정상적인 업무의 저해를 본질로 하는 쟁의권을 단체행동권의 일환으로 보장함으로써 필연적으로 예정된 것임을 고려하면 더욱 그러하다.
라) 국가가 공권력 행사에 의하여 국민의 기본권을 제한하기 위해서는 법률에 그 공권력 행사의 주체, 요건, 대상, 방법 등을 규정하는 것이 필요하다. 그런데 철도산업법 제36조제2항은 추상적으로 국토교통부장관으로부터 필요한 협조를 요청받은 관계행정기관의 장에게 이에 협조할 의무를 부과할 뿐, 이와 같은 사항들에 관하여는 전혀 규정하고 있지 아니하다. 만일 이러한 형식과 내용의 법률 규정만으로 국민의 기본권을 제한할 수 있다고 본다면, 국토교통부장관은 그 스스로 필요하다고 판단한 기본권 제한 사항에 관하여 관계행정기관의 장에게 협조를 요청하기만 하면 관계행정기관의 장이 요건, 대상, 방법 등에 관하여 아무런 제한 없이 공권력을 행사하여 국민의 기본권을 제한할 수 있다는 결론에 이르게 된다. 이러한 형태의 공권력 행사 및 그에 의한 기본권 제한을 용인한다면, 실질적으로 국토교통부장관 등에게 국회나 법률을 대신하여 국민의 기본권을 제한할 수 있는 권한을 부여한 것이나 다름 없게 된다. 이는 헌법 제37조제2항이 정한 법률유보원칙에 위배되는 것이므로 허용할 수 없다.
마) 쟁의행위를 주된 규율대상으로 삼는 노동조합법 이외의 법률에서는 대부분 쟁의행위를 제한하면서 해당 규정의 표제에서 ‘쟁의행위의 금지’(청원경찰법 제9조의4), ‘쟁의행위의 제한’(선원법 제25조)과 같은 용어를 사용하거나, 해당 규정의 내용에서 ‘특수경비원은 일체의 쟁의행위를 하여서는 아니된다’(경비업법 제15조제3항), ‘선원은 선박이 외국 항에 있는 경우에는 선원근로관계에 관한 쟁의행위를 하여서는 아니 된다’(선원법 제25조)와 같은 명시적인 문언을 사용하고 있다.
철도산업법 또한 위 법률들과 마찬가지로 쟁의행위에 관한 사항을 주된 규율대상으로 하지 않는 법률이므로, 입법자는 철도산업법 제36조제1항, 제2항을 통하여 쟁의행위를 규율하려고 하였다면 위와 같은 명시적인 문언을 사용하여 법률조항을 규정하였어야 한다. 만에 하나, 쟁의행위와 다른 사정이 결합하여 ‘천재·지변·전시·사변, 철도교통의 심각한 장애 그 밖에 이에 준하는 사태의 발생으로 인하여 철도서비스에 중대한 차질이 발생하거나 발생할 우려가 있다고 인정하는 경우’가 발생한다고 하더라도, 국토부장관은 어떤 수단을 사용할 것인지에 관한 재량을 가지고 있고, 단체행동권을 직접적으로 중대하게 제한하는 군 인력의 투입은 최후의 수단이 되어야 하므로, 법률에 그 요건과 기준이 명시되어야 한다.
그러나 철도산업법 제36조제1항, 제2항의 문언 어디에서도 철도산업에서의 쟁의행위를 그 규율대상으로 삼는다는 점이 명시적으로 나타나 있지 않고, 철도산업법 제36조제1항제5호에서 정한 철도서비스 인력의 투입에 관하여 필요한 조치에 쟁의행위를 제한하기 위한 군 인력 등 대체인력의 투입이 포함되어 있다고 볼 만한 문언을 찾아볼 수 없다. 이러한 점에서도 쟁의행위를 그 규율대상으로 삼아 이를 제한한다는 뜻이 명확하게 나타나 있지 아니한 철도산업법 제36조제1항, 제2항의 규정은 헌법이 보장하는 단체행동권을 제한하는 이 사건 지원행위의 법률적 근거가 될 수 없다.
바) 따라서 철도산업법 제36조제1항, 제2항은 헌법이 보장하는 단체행동권을 제한하는 이 사건 지원행위의 법률적 근거가 될 수 없다.
3) 재난안전법 제15조의2에 대하여 살펴본다.
가) 구 재난안전법(2019.3.26. 법률 제16301호로 개정되고, 2019.12.3. 법률 제16666호로 개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘재난안전법’이라고만 한다) 제3조제1호는 ‘재난’을 국민의 생명·신체·재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로서 자연재난과 사회재난으로 나누고 있고, 자연재난을 ‘태풍, 홍수, 호우, 강풍, 풍랑, 해일, 대설, 한파, 낙뢰, 가뭄, 폭염, 지진, 황사, 조류 대발생, 조수, 화산활동, 소행성·유성체 등 자연우주물체의 추락·충돌, 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해’로, 사회재난을 “화재·붕괴·폭발·교통사고(항공사고 및 해상사고를 포함한다)·화생방사고·환경오염사고 등으로 인하여 발생하는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해와 에너지·통신·교통·금융·의료·수도 등 국가기반체계(이하 ‘국가기반체계’라고만 한다)의 마비, ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’에 따른 감염병 또는 ‘가축전염병예방법’에 따른 가축전염병의 확산, ‘미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법’에 따른 미세먼지 등으로 인한 피해”로 정의하고 있다. 그리고 구 재난안전법(2014.12.30. 법률 제12943호로 개정되고, 2023.12.26. 법률 제19838호로 개정되기 전의 것) 제15조의2는, 재난관리주관기관의 장은 재난이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우에는 재난상황을 효율적으로 관리하고 재난을 수습하기 위한 중앙사고수습본부(이하 ‘수습본부’라 한다)를 신속하게 설치·운영하여야 하고(제1항), 수습본부장은 재난을 수습하기 위하여 필요하면 관계 재난관리책임기관의 장에게 행정상 및 재정상의 조치, 소속 직원의 파견, 그 밖에 필요한 지원을 요청할 수 있다(제2항)고 규정하고 있다.
나) 헌법과 노동조합법에서 보장하는 쟁의행위가 재난안전법 제3조제1호에서 규정하는 자연현상으로 인하여 발생하는 자연재난에 해당할 수 없음은 자연재난에 관한 정의규정의 문언에 비추어 명백하다.
다) 쟁의행위가 재난안전법 제3조제1호에서 규정하는 사회재난 중 ‘교통에 관한 국가기반체계의 마비’에 해당하는지가 논의될 수 있으나, 앞서 철도산업법 제36조제1항, 제2항에 관한 논의에서 본 것과 마찬가지로 필수공익사업인 철도사업의 ‘핵심적 업무’인 필수유지업무가 유지·운영되는 이상 쟁의행위로 인한 철도수송기능의 일부 정지 또는 제한 상태를 재난안전법 제3조제1호에서 말하는 ‘교통에 관한 국가기반체계의 마비’에 해당한다고 볼 수 없다.
한편 재난안전법 제3조제5호의2는 재난관리주관기관에 관하여 정의하면서 대통령령으로 재난의 유형별로 재난관리주관기관을 정하도록 하고 있고, 재난안전법 시행령(2019.8.27. 대통령령 제30050호로 개정되고, 2020.1.7. 대통령령 제30325호로 개정되기 전의 것) 제3조의2 [별표] 제1의3에서 이를 정하고 있는데, 고용노동부가 재난관리주관기관으로 되어 있는 “사업장에서 발생한 대규모 인적 사고”나 국토교통부가 재난관리주관기관으로 되어 있는 “고속철도 사고”, “육상화물운송 사고”는 그 문언의 통상적인 의미에 비추어 볼 때 쟁의행위를 포함하는 것으로 보기 어렵고, 그 외에 위 [별표] 제1의3 어디에서도 쟁의행위를 재난의 유형으로 명시하지 않고 있다.
그뿐만 아니라 재난안전법 제36조제1항에서는 일정한 재난의 경우 행정안전부장관이 재난사태를 선포할 수 있다고 되어 있는데, 재난안전법 시행령(2015.6.30. 대통령령 제26373호로 개정되고, 2020.6.2. 대통령령 제30731호로 개정되기 전의 것) 제44조에서는 재난사태선포의 대상이 되는 재난을 극심한 인명 또는 재산의 피해가 발생하거나 발생할 것으로 예상되어 시·도지사가 중앙대책본부장에게 재난사태의 선포를 건의하거나 중앙대책본부장이 재난사태의 선포가 필요하다고 인정하는 재난으로 정의하면서 노동조합법 제4장에 따른 쟁의행위로 인한 국가기반시설의 일시 정지를 명시적으로 제외함으로써, 쟁의행위로 인하여 국가기반시설에서의 업무 저해가 발생하더라도 재난사태를 선포할 수 없도록 규정하고 있기도 하다.
라) 나아가 앞서 철도산업법 제36조제1항, 제2항에 관하여 살펴본 바와 마찬가지로, 재난안전법 또한 쟁의행위를 주된 규율대상으로 삼고 있는 법이 아니므로, 재난안전법 제15조의2가 이 사건 지원행위의 법률적 근거가 되기 위해서는 철도사업에서의 쟁의행위를 규율대상으로 삼아 이를 제한한다는 뜻이 위 규정에 명확히 나타나고 그 요건과 기준이 명시되어야 하나, 재난안전법 제15조의2에는 이러한 점이 명시적으로 나타나 있지 않다.
마) 따라서 재난안전법 제15조의2는 헌법이 보장하는 단체행동권을 제한하는 이 사건 지원행위의 법률적 근거가 될 수 없다.
(4) 소결론
피청구인들이 주장하는 노동조합법 제43조제3항, 제4항, 철도산업법 제36조제1항, 제2항 및 재난안전법 제15조의2가 이 사건 지원행위의 법률적 근거가 된다고 볼 수 없고, 달리 법률상 명확한 근거가 존재하지 아니하므로 이 사건 지원행위는 법률에 근거한 단체행동권 제한이라고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 지원행위는 법률유보원칙을 위반하여 청구인의 단체행동권을 침해하므로, 과잉금지원칙에 위반되어 단체행동권을 침해하는지 또는 평등권을 침해하는지 여부를 심사할 필요 없이 헌법에 위반되고, 청구인의 이 사건 심판청구는 인용되어야 한다.
 
7.  재판관 정형식, 재판관 김복형, 재판관 조한창의 각하의견에 대한 재판관 조한창의 보충의견
 
나는 재판관 정형식, 재판관 김복형, 재판관 조한창의 각하의견에 대하여 다음과 같은 보충의견으로 이 사건 심판청구가 권리보호이익 요건을 갖추지 못하였다는 점을 강조하고자 한다.
 
가. 재판관 김상환, 재판관 마은혁, 재판관 오영준의 인용의견(이하 ‘인용의견’이라고만 한다)은 이 사건 지원행위가 법률유보원칙에 위반되는지 여부에 대한 판단은 이 사건에 국한하여 의미를 가지는 것이 아니라 이러한 유형의 투입행위에 대한 일반적인 헌법적 판단으로서의 의미를 가진다고 하면서, 이 사건 지원행위가 노동조합법, 철도산업법 및 재난안전법 규정이 정한 요건을 갖추어 이루어졌는지를 살펴보는 방식으로 법률유보원칙 위반 여부를 판단하고 있다. 그런데 이러한 인용의견의 판단방식이야말로 이 사건 지원행위가 법률유보원칙을 위반하였는지에 대한 판단이 이 사건 지원행위의 원인이 된 이 사건 쟁의행위, 그리고 이 사건 쟁의행위가 있었던 당시의 상황, 이 사건 지원행위의 내용, 규모 등을 종합적으로 고려하지 않을 수 없다는 점을 보여준다. 그리고 이러한 판단은 앞서 재판관 정형식, 재판관 김복형, 재판관 조한창의 각하의견에서 언급한 바와 같이 이 사건 지원행위에 대한 헌법적 판단이 이 사건에 국한하여 이루어질 수밖에 없고, 또한 헌법적 판단이 이 사건에 국한하여서만 의미를 가질 수밖에 없다는 것을 더욱 분명하게 보여준다.
 
나. 그뿐만 아니라, 인용의견은 철도사업 분야에서의 쟁의행위에 관한 군 인력을 통한 대체인력의 지원행위가 언제나 노동조합법, 철도산업법 및 재난안전법상 근거를 갖추지 못하였다고 논증하고 있다. 그러나 이 사건 지원행위가 이루어진 구체적 사실관계와 다른 사실관계하에서 이루어진 군 인력 지원 행위마저도 철도산업법 또는 재난안전법상 근거를 갖추지 못하였다고 단언할 수 있을지 의문이다. 예컨대 비록 천재·지변과 같은 정도에는 이르지 못하더라도 철도교통과 관련하여 극심한 혼란이 발생한 상황 또는 철도교통의 수요가 일시적으로 폭증하는 상황이 벌어지고, 이에 더하여 단체행동권의 행사가 이루어진 경우와 같이 여러 가지 상황이 경합·중첩됨에 따라 필요가 발생하여 피청구인들이 불가피하게 군 인력을 지원하는 경우도 상정할 수 있는데, 인용의견에 따르게 되면 위와 같이 개별적·구체적 사실관계를 달리하여 군 인력 지원행위의 필요성이 인정될 여지가 있는 상황인 경우에도 철도산업법, 재난안전법 등은 법적 근거가 될 수 없고, 따라서 피청구인들이 위 법률을 근거로 군인력을 대체인력으로 지원할 수 없게 된다. 이러한 점에서 이 사건 쟁의행위 및 이 사건 지원행위만을 기준으로 법률유보원칙 위반 여부를 판단하는 것은 그 판단 방식을 단순화할 뿐만 아니라 예상할 수 없는 미래의 상황을 전혀 고려하지 않게 된다는 점을 알 수 있다.
 
다. 이상과 같은 이유로 이 사건 지원행위가 헌법적 한계를 준수하였는지 여부는 이 사건에 국한하여서만 의미를 가질 수밖에 없고, 추후 개별적·구체적 상황을 달리하는 상황에서 이루어진 행위에 대한 위헌 여부를 판단하는 데 적용될 수 있는 일반적인 징표를 이 사건 지원행위로부터 추출하기도 어려우므로, 이 사건 지원행위에 대한 위헌 여부의 판단이 일반적이고 중요한 헌법적 의미를 지니고 있어 헌법재판소의 헌법적 해명이 필요하다고 볼 수 없다.
 
재판장 재판관 김상환
재판관 김형두
재판관 정정미
재판관 정형식
재판관 김복형
재판관 조한창
재판관 정계선
재판관 마은혁
재판관 오영준