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- 산업안전보건법령을 위반하였다고 인정되는 등 제반사정에 비추어 사고사망만인율 통보는 적법하다
- [2025.08.21, 서울행법 2024구합76393]
- 【요 지】 산업안전보건법 시행규칙 제4조, [별표 1] 등에 따른 ‘사고사망만인율’ 통보는 직접 상대방의 법적 지위를 불이익하게 변경하는 행정처분에 해당하므로 이와 다른 피고의 본안전항변을 배척하는 한편, 원고가 산업안전보건법령을 위반하였다고 인정되는 등 제반사정에 비추어 원고에 대하여 이루어진 사고사망만인율 통보는 적법하다고 인정하여 원고의 청구를 기각한 사례.
◈ 서울행정법원 2025.8.21. 선고 2024구합76393 판결 [사고사망만인율통보처분취소] ◈
* 서울행정법원 제13부 판결
* 사 건 : 2024구합76393 사고사망만인율통보처분취소
* 원 고 : A 주식회사
* 피 고 : 한국산업안전보건공단
* 변론종결 : 2025.06.26.
* 판결선고 : 2025.08.21.
【주 문】 1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】 피고가 2024.6.27. 원고에게 한 2023년도 사고사망만인율 통보 처분을 취소한다.
【이 유】 1. 처분의 경위
가. 주식회사 B(이하 ‘B’라 한다)는 주식회사 C로부터 서울 강남구 (비실명화로 생략) 지상에 주거복합시설(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 신축하는 공사(이하 ‘이 사건 공사’라 하고, 이 사건 신축공사 현장을 ‘이 사건 공사현장’이라 한다)를 도급받았다.
나. B는 2022.11.21. 원고에 이 사건 공사 중 부대토목공사를 하도급하였고, 그 무렵 주식회사 D(이하 ‘D’라 한다)에 이 사건 공사 중 인테리어공사를 하도급하였으며, D는 위와 같이 하도급받은 인테리어공사 중 슬라이딩 도어 자재 납품 및 설치공사를 ‘E’라는 업체에 재하도급하였고, E는 다시 ‘F’라는 업체에 슬라이딩 도어 설치공사를 재하도급하였다.
다. 원고는 2023.9.21. 이 사건 공사현장 지상에서 원형수로관 설치작업을 진행 중이었고, F는 같은 날 07:00경부터 작업준비를 시작한 후 08:30경부터 이 사건 공사현장에서 K차량을 이용하여 이 사건 건물 내부 각 세대에 설치할 슬라이딩도어(유리문)를 양중(揚重)하는 작업을 진행하였다.
라. 위 양중작업은 신축 중인 이 사건 건물 바로 옆에 설치한 차량탑재형 고소작업대에 슬라이딩도어를 적재한 뒤 들어 올려 고층 높이까지 운반하면 이 사건 건물의 고층 내부에 있는 F 측 근로자들이 이를 받아 이 사건 건물 내부로 반입하는 방식으로 이루어졌다.
마. F 측 근로자들이 2023.9.21. 12:40경 위와 같은 방식으로 양중작업을 진행하던 중 차량탑재형 고소작업대에 적재된 슬라이딩도어 4장이 이 사건 건물 20층 정도의 높이까지 상승하였다가 추락하였는데, 그중 2장은 이 사건 건물 16층 발코니 안쪽으로 떨어졌으나, 나머지 2장은 위 16층 발코니에 부딪힌 후 그대로 지면으로 떨어졌고, 그 중 1장이 원고가 고용한 인부였던 망 G(이하 ‘망인’이라 한다)를 타격하였다(이하 ‘이 사건 사고’라 한다).
바. 망인은 이 사건 사고 발생 후 병원으로 후송되어 치료를 받았으나 2023.10.18. 사망하였다.
사. 피고는 산업안전보건법 시행규칙 제4조제2항 및 [별표 1] 등에 따라 망인의 사망을 원고의 건설현장에서 발생한 사고사망자 수에 포함하여 원고의 2023년도 사고사망만인율(= 사고사망자 수 / 상시근로자 수 × 10,000)을 76.92로 산정한 후 2024.6.27. 원고에게 이를 통보하였다(이하 ‘이 사건 통보’라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 9호증, 을 제1, 2, 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다(이하 산업안전보건법을 ‘법’, 동법 시행령 및 시행규칙을 각각 ‘시행령’, ‘시행규칙’이라 한다). <별지 생략>
3. 본안전항변에 대한 판단
가. 당사자의 주장
1) 원고는, 원고가 이 사건 통보로 인하여 민간공사 및 관급공사를 수주하는 등 과정에서 관계 법령 등에 따른 불이익을 입게 되므로, 이 사건 통보가 취소소송의 대상인 처분에 해당한다고 주장한다.
2) 이에 대하여 피고는, 이 사건 통보는 불특정 다수에 공표되지 않는 점, 원고가 이 사건 통보로 인하여 불이익을 받더라도 이는 이 사건 통보의 근거가 되는 법령에서 정한 불이익이 아니라 다른 법령에서 정한 불이익인 점 등에 비추어 보면 이 사건 통보는 원고의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 않는 단순한 사실의 통지 내지 자료의 제공에 해당하고, 시행규칙에서 이 사건 통보에 대한 이의신청 절차를 규정하고 있다는 점만으로 이 사건 통보가 취소소송의 대상인 처분인 것은 아니므로, 이 사건 소는 부적법하다고 본안전항변한다.
나. 관련법리
1) 항고소송의 대상인 ‘처분’이란 “행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용”을 말한다(행정소송법 제2조제1항제1호). 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견련성, 법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 한다. 어떠한 처분에 법령상 근거가 있는지, 행정절차법에서 정한 처분절차를 준수하였는지는 본안에서 당해 처분이 적법한가를 판단하는 단계에서 고려할 요소이지, 소송요건 심사단계에서 고려할 요소가 아니다. 행정청의 행위가 ‘처분’에 해당하는지가 불분명한 경우에는 그에 대한 불복방법 선택에 중대한 이해관계를 가지는 상대방의 인식가능성과 예측가능성을 중요하게 고려하여 규범적으로 판단하여야 한다(대법원 2018.10.25. 선고 2016두33537 판결 참조).
2) 항고소송의 대상이 되는 행정처분이란 원칙적으로 행정청의 공법상 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리 설정 또는 의무 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등으로 일반 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위를 가리키는 것이지만, 어떠한 처분의 근거가 행정규칙에 규정되어 있다고 하더라도, 그 처분이 상대방에게 권리 설정 또는 의무 부담을 명하거나 기타 법적인 효과를 발생하게 하는 등으로 상대방의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라면, 이 경우에도 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 보아야 한다(대법원 2012.9.27. 선고 2010두3541 판결).
다. 판단
1) 시행규칙 제4조제2항은 고용노동부장관으로 하여금 [별표 1]에 따라 산정한 건설업체의 산업재해발생률을 업무상 사고사망만인율로 산출하도록 한 후 그 산출내역을 해당 건설업체에 통보하도록 규정하고 있다. 법 제8조는 고용노동부장관이 산업재해 예방에 관한 기본계획을 효율적으로 시행하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 행정기관의 장 또는 공공기관의 장에게 필요한 협조를 요청할 수 있도록 규정하고 있고, 시행규칙 제4조제1항은 고용노동부장관이 법 제8조에 따라 협조를 요청할 수 있는 사항으로 ‘건설산업기본법 제23조에 따른 건설업체의 시공능력 평가 시 건설업체의 산업재해발생률에 따른 공사 실적액의 감액’(제6호), ‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제13조에 따른 입찰참가업체의 입찰참가자격 사전심사 시 건설업체의 산업재해발생률 등에 따른 가·감점 부여’(제7호), ‘정부포상 수상업체 선정 시 산업재해발생률이 같은 종류 업종에 비하여 높은 업체에 대한 포상 제한에 관한 사항’(제9호) 등을 규정하고 있으며, 피고는 산업안전보건법 제165조제2항제1호, 동법 시행령 제116조제2항제1호에 의하여 고용노동부장관의 권한을 위탁받아 시행규칙 제4조제2항 및
[별표 1]에 따라 산업재해발생률을 사고사망만인율로 산출하여 이를 건설업체에 통보하고 있다.
2) 위 관계 규정을 종합하면, 피고가 건설업체에 사고사망만인율을 산정하여 통보하면 해당 건설업체는 건설산업기본법 제23조에 따른 시공능력 평가 시 공사 실적액이 감액되거나, 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제13조에 따른 입찰 참가업체의 입찰참가자격 사전심사 시 감점이 부여되거나, 정부포상 수상업체 선정에서 제한될 수 있는 지위에 놓이게 되는 등 불이익을 입게 된다.
3) 나아가 갑 제1호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 2024.5.27. 원고에게 원고의 2023년도 사고사망만인율 결과를 1차로 통보하면서 이의신청 절차를 안내하였고, 다시 2024.6.11. 원고에게 1차 이의신청 결과를 통보하면서 2차 이의신청 절차를 안내하였으며, 그 이후에 이 사건 통보를 하였던 사실, 위 1, 2차 이의신청 안내문에는 ‘사고사망만인율 확정 이후에는 행정절차법 제27조제4항에 따라 이의 의견이 없는 것으로 판단하므로 반드시 지정된 기간 내 이의 신청’하라는 취지의 문구가 기재되어 있었던 사실을 인정할 수 있는데, 이에 의하면 원고와 피고는 이 사건 통보가 행정절차법이 적용되는 대상이라고 인식하였을 것으로 보인다.
4) 이상과 같이 이 사건 통보는 원고의 구체적 권리의무에 직접적 변동을 초래할 뿐만 아니라 원고 역시 이 사건 통보가 행정절차법이 적용되는 행정처분이라고 인식하였을 것으로 보이므로, 이 사건 통보는 취소소송의 대상인 처분에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 피고의 본안전항변은 이유 없다.
4. 이 사건 통보의 위법 여부
가. 원고 주장의 요지
1) 시행규칙 [별표 1] 제3호 라목은 사고사망자를 사망하게 한 재해가 사업주의 법 위반으로 인한 것이 아닌 것으로서 ‘풍·홍수·지진·눈사태 등 천재지변에 의한 불가항력적인 재해의 경우’, ‘작업과 관련이 없는 제3자의 과실에 의한 경우’, ‘취침 중의 사고 등 건설작업과 직접 관련이 없는 경우’에는 위 사망을 건설업체의 사고사망자 수 산정에서 제외하도록 규정하고 있는데, ① 원고의 법령 위반으로 인하여 이 사건 사고가 발생한 것이 아니므로 원고는 이 사건 사고에 관하여 아무런 귀책사유가 없는 점, ② 이 사건 사고는 강풍이라는 불가항력적인 재해로 인한 것인 점, ③ 오히려 이 사건 사고는 원고와 관련이 없는 제3자인 F 측의 과실로 인하여 발생한 점, ④ 망인은 작업이 없는 점심시간 중에 휴식을 취하다가 이 사건 사고로 사망하게 된 점 등에 비추어 보면, 망인을 원고의 사고사망자 수에 포함하여 사고사망만인율을 산출하는 것은 위 시행규칙 조항 및 헌법상 자기책임의 원칙에 위반된다.
2) 나아가 원고는 종합건설업체가 아니라 지반조성·포장공사업, 실내건축공사업, 조경식재·시설물공사업, 철근·콘크리트공사업, 구조물 해체·비계공사업, 상·하수도설비공사업을 영위하는 전문건설업체이고, 2023.10.5. 산업재해조사표를 작성하여 이를 서울지방고용노동청 강남지청장에게 제출하였으며, B와 설치, 해체, 장비 임대 및 물품납품 등에 관한 계약을 체결하지도 않았으므로, 원고에게 시행규칙 [별표 1] 제3호 가목 내지 다목이 적용될 수 없다. 따라서 망인은 원고의 사고사망만인율 산정의 기준이 되는 사고사망자 수에 포함되지 아니한다.
3) 그럼에도 피고가 망인을 원고의 사고사망자 수에 포함하여 원고의 사고사망만인율을 산출한 이 사건 통보는 위법하여 취소되어야 한다.
나. 인정사실
1) F 측은 이 사건 사고 발생일에 6명의 근로자를 투입하여 슬라이딩도어 양중작업을 수행하였는데, 3명은 지상에서 자재 분류 및 적재작업을, 1명은 고소작업대에 탑승하여 운반작업을, 나머지 2명은 이 사건 건물 내부에서 고소작업대에 적재되어 양중된 슬라이딩도어를 받아 각 세대로 운반하는 작업을 각각 담당하였으며, 같은 날 망인을 포함한 원고 측 직원 총 4명이 이 사건 공사현장에서 지상 원형수로관 설치 작업을 수행하였다. 이 사건 사고 발생일에 이 사건 공사현장에서 근무하였던 원고 및 F 측 근로자들의 구체적인 현황은 아래 표 기재와 같다. <표 생략>
2) 피고가 이 사건 사고에 관하여 조사한 후 작성한 ‘재해조사 의견서’에 첨부된 이 사건 사고의 발생 위치, 과정, 상황 등을 나타내는 사진은 아래와 같다. <아래 생략>
3) F 측 근로자들은 이 사건 사고 발생 직전 차량탑재형 고소작업대에 슬라이딩도어를 적재하면서 벨트슬링 등 고정 장치를 제대로 부착하지 않았다.
4) 이 사건 사고가 발생하기 직전 이 사건 공사현장을 촬영한 CCTV 영상 중 일부 장면을 캡처한 사진은 아래와 같다. <아래 생략>
5) 2023.9.경 서울특별시의 평균 풍속은 2.0m/s이고, 이 사건 사고 당일인 2023.9.21. 최대 순간풍속은 10.6m/s였으나, 같은 날 12:40경 이 사건 공사현장 인근인 서울특별시 강남구의 순간 풍속은 1.3m/s였다.
6) 이 사건 사고에 관하여 원고와 F 측 근로자들이 피의자 또는 참고인으로서 경찰 또는 서울지방고용노동청에 출석하여 한 진술 중 이 사건의 쟁점과 관련된 부분의 요지는 다음과 같다.
가) 원고의 현장소장 H에 대한 2023.10.20. 자 고용노동청 참고인 진술조서, 2023.12.8. 자 경찰 피의자신문조서, 2024.1.11. 자 고용노동청 피의자신문조서 <생략>
나) 원고의 굴삭기 운전원 I에 대한 2023.11.20. 자 참고인 진술조서 <생략>
다) F의 작업 총괄관리자 J에 대한 2023.9.21. 자 참고인 진술조서 <생략>
라) F의 K 차량 기사 L에 대한 2023.10.19. 자 참고인 진술조서 <생략>
마) F의 사업주 M에 대한 2023.11.15. 자 참고인 진술조서 <생략>
7) 망인의 아들인 N은 2025.5.15. ‘본인은 이 사건 사고 발생 당시 망인과 O병원에 입원하여 계신 할머니의 퇴원 관련 문제에 관하여 상의한 후 약 3분 뒤에 다시 망인에게 전화를 하였으나 이상한 소리와 함께 통화가 연결되지 않았고, 잠시 후 전화를 받으신 분이 망인이 사고를 당하였다고 하였다. 망인은 점심시간에 쉬면서 본인에게 전화를 한 것으로 알고 있다.’는 취지의 사실확인서를 작성하였다.
[인정근거] 갑 제7, 18 내지 26호증 및 을 제2, 10, 16호증의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지
다. 판단
1) 시행규칙 [별표 1] 제3호 라목은 사업주의 법 위반으로 인한 것이 아니라고 인정되는 재해로 사고사망자가 발생하는 경우에 적용되는데, 다음과 같은 이유로 원고는 법을 위반하였다고 볼 수 있으므로, 이 사건 통보가 시행규칙 [별표 1] 제3호 라목에 위배되거나 자기책임의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
가) 법 제38조제3항, 제4항 및 그 위임에 따른 「구 산업안전보건기준에 관한 규칙」(2023.11.14. 고용노동부령 제399호로 개정되기 전의 것) 제14조에 의하면, 사업주는 근로자가 물체가 떨어질 위험이 있는 장소에서 작업을 할 때 발생할 수 있는 산업재해를 예방하기 위하여 낙하물 방지망, 수직보호망 또는 방호선반의 설치, 출입금지구역의 설정, 보호구의 착용 등 위험을 방지하기 위하여 필요한 조치를 할 의무가 있다.
나) 그런데 앞서 본 바와 같이 원고는 원고 측 근로자들이 이 사건 공사현장 내 원형수로관 공사를 시행하는 장소 인근 공중에서 F 측이 양중작업을 진행하는 것을 알면서도 공사 일정을 조정하지 않았고, 위 각 규정에 따라 산업 재해를 예방하기 위하여 필요한 조치를 취하지도 않았던 것으로 보인다(이 사건 사고가 발생한 지점에 라바콘이 설치되어 있었으나, 이는 통행자들의 보호를 위하여 이루어진 조치였을 뿐이고, 원고 측 근로자들은 위 라바콘 안에 드나들며 작업준비행위 등을 하였던 것으로 보이므로, 위 라바콘 설치만으로 산업재해 예방을 위한 조치를 이행하였다고 평가할 수도 없다.).
다) 이에 대하여 원고는 F 측이 원고 측 근로자들의 점심시간에 양중작업을 진행할 예정임을 통보하지 않았으므로 원고에게 아무런 과실이 없다는 취지로 주장하나, 앞서 본 J의 진술에 의하면 F 측 근로자들은 그 점심시간을 앞당겨 식사를 마치고 원고의 점심시간에 양중작업을 하는 것으로 원고 측 근로자들과 합의하였던 것으로 보이고, 원고가 이 사건 사고 발생일에 F 측이 양중작업을 할 것이라는 점을 알았음에도 산업재해를 예방하기 위한 별다른 조치 없이 이 사건 공사현장에서 원형수로관 작업 등을 시행한 것을 두고 원고의 과실이 없다고 평가할 수는 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
2) 설령 원고가 이 사건 사고 발생 과정에서 법을 위반하지 않았다거나 원고에게 이 사건 사고 발생에 과실이 없었다고 가정하더라도 다음과 같은 이유로 원고에게 시행규칙 [별표 1] 제3호 라목이 정한 사유가 인정되지 아니하므로, 이 점에서도 이 사건 통보가 위 규정을 위반하여 이루어진 것이라고 할 수 없다.
가) 위 인정사실에서 본 바와 같이 이 사건 사고가 발생하였을 당시 이 사건 공사현장에서의 순간 풍속은 1.3m/s였으므로, 망인이 ‘태풍 등 천재지변에 의한 불가항력적인 재해’에 의하여 사망하였다고 볼 수는 없다.
나) 시행규칙 [별표 1] 제3호 라목은 ‘작업과 관련이 없는 제3자의 과실에 의한 경우’에 해당하는 재해에 의한 사고사망자를 사고사망자 수 산정에서 제외하도록 하면서도 ‘해당 목적물 완성을 위한 작업자 간의 과실’에 해당하는 재해로 사망한 자는 사고 사망자 수로 산정하도록 하고 있다. 이 사건 사고가 발생하게 된 가장 주된 과실이 F측에 있는 것으로 보이기는 하나, F와 원고는 모두 이 사건 공사 중 일부를 하도급 받은 자로서 동일한 목적물, 즉 이 사건 건물의 완성을 목적으로 작업을 수행하고 있었으므로 F를 ‘작업과 관련이 없는 제3자’라고 평가할 수는 없다.
다) 원고 및 F 측 진술 내용과 망인의 아들 N의 진술 내용 등을 종합하면, 망인을 비롯한 원고 측 근로자들이 점심시간 이후 이 사건 사고 발생 당시에 본격적으로 작업을 하고 있지는 않았던 것으로 보인다. 그러나 앞서 본 I의 진술과 CCTV 영상에 비추어 보면, 이 사건 사고 당시 망인과 원고 측 근로자들은 작업으로부터 완전히 자유로운 상태에서 휴식을 취하였던 것이 아니라 점심시간이 종료되기 전에 이 사건 공사현장에서 미리 작업에 필요한 준비를 하거나 작업을 위한 대기를 하였던 것으로 보인다. 따라서 망인이 ‘취침·휴식 등의 사고 등 건설작업과 직접 관련이 없는 경우’에 해당하는 재해에 의하여 사망한 것이라고 볼 수도 없다.
3) 한편 시행규칙 [별표 1] 제2호는 사고사망만인율을 ‘사고사망자 수 / 상시근로자 수 × 10,000’의 산식으로 계산함을 원칙으로 하고, 제3호는 건설업체가 종합공사를 시공하는 업체인 경우 등 제2호에서 정한 산식을 어떻게 적용할지 명확하지 않은 경우에 산정 기준을 보다 구체적으로 정하고 있다. 따라서 피고는 원고가 시행규칙 [별표 1] 제3호에서 정한 사유 중 어느 하나에도 해당하지 아니할 경우 원칙으로 돌아가 시행규칙 [별표 1] 제2호에 따라 원고의 2023년도 사고사망만인율을 산정할 수 있으므로, 원고가 시행규칙 [별표 1] 제3호에 해당하지 않는다는 점만으로 이 사건 통보가 위법하게 되는 것은 아니다.
4) 이상과 같이 이 사건 통보에는 원고 주장과 같은 위법이 있다고 볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.
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